中国行政体制改革研究会

研究与建议

2022年2期 （总第2期） 

中国行政体制改革研究会执行局       2022年10月17日 

 

推动新型城镇化高质量发展

 

根据未来发展趋势，针对制定新一轮新型城镇化规划需要解决的问题，提出以下建议。

1.准确把握城镇化战略定位。我国已经确立了到2035年基本实现现代化的总体战略目标，要统筹推进城镇化和现代化，把城镇化作为构建新发展格局的重要支撑，作为供给侧结构性改革和扩大内需的战略结合点，促进现代化高质量发展。通过推动新型城镇化，提升城市发展质量和效能，培育城市竞争新优势，强化城市特别是大城市作为创新中心和供应链、价值链枢纽作用，带动更大范围的创业创新和更高水平的对外开放，增强经济发展的动力和韧性。通过推动新型城镇化，优化发展空间格局，释放协同发展潜力，促进区域协调、乡村振兴、城乡融合发展，更好地解决发展不平衡问题。通过推动新型城镇化，进一步释放人口和土地红利，拓展投资和消费空间，提高全要素生产力，增强发展新动能。通过推动新型城镇化，促进就业和收入增长，提高公共服务供给能力和均等化水平，改善城乡居民物质和精神生活条件，促进社会结构转型优化，实现共同富裕，更好地满足人们日益增长的美好生活需要。

2．进一步释放城镇化发展潜力。我国产业结构的转型升级尚未完成，城镇化仍有很大发展潜力和空间。我国服务业在GDP中的占比与发达国家相比低大约10个百分点，服务业吸收劳动力的弹性大，能为城镇化发展提供更大的产业和就业空间。城乡劳动力生产率的差异仍然很大，大约是2.5倍左右，而发达国家则在1.5倍左右，农村还存在一定规模的富余劳动力。我国城乡人均收入仍有2.6倍的显著差距，乡村人口进城的大趋势没有根本性变化。目前，世界城镇化率在55%左右，高收入经济体超过80%，中高收入国家接近70%。我国常住人口城镇化率已经超过世界平均水平，户籍城镇化率接近世界平均水平，但与发达国家和高收入国家相比，两种城镇化率都有较大差距，特别是后者仍然严重偏低，城镇化仍处在快速发展的中后期。城镇化对于我国提振内需、改善供给具有综合作用，是保持经济发展稳中向好的重要基础。如果说技术创新决定了我国潜在经济增速的上限，那么下限在很大程度上则取决于城镇化特别是城乡人口转移和完全城镇化的水平。要保证我国经济增长长期稳定在合理区间，就必须从战略上把握好人口转移和城镇化发展趋势，进一步挖掘和释放城镇化发展的潜力。

3.合理确定城镇化发展速度。在城镇化发展中后期，城镇化率达到一定水平时，增速将会放缓，接近和达到峰值前后将趋于平缓。目前，我国人口城乡转移和区域流动模式正在发生新的变化，一方面，农村人口仍在向城镇转移，小城市、小城镇人口向大城市流动，欠发达地区人口向发达地区的城市转移，城镇化密集地区人口还在上升；另一方面，人口开始从大城市向周边中小城市流动，大城市人口出现郊区化趋势，甚至部分向原住地和乡村回流，就地、就近城镇化趋势明显。各种类型的人口流动和转移，将在不同城市和地区之间交汇叠加，过去偏于单向的流动转移将会逐步弱化，为我们观察新型城镇化形态和布局提供了新的视角。与此同时，我国经济增速正在阶段性放缓，技术进步和产业升级减少对劳动力的需求，对劳动力技能提出了更高要求，就业的结构性不匹配的问题更加凸显，加之社会快速老龄化加大了对社会保障和公共服务的压力，这些都会对城镇化带来影响，城镇化速度将会逐步放缓。由此考虑，未来15年可以分两个阶段制定新型城镇化发展目标，既到2030年使常住人口城镇化率达到70%，到2035年达到75%。在第一阶段，继续保持较快城镇化发展速度，常住人口城镇化率增速逐步趋缓，着力提高户籍人口城镇化率，大幅度缩小两个口径的城镇化率差距，力争缩小到5个百分点以内。在第二阶段，继续保持必要的城镇化速度，适当降低常住人口城镇化率增速，主要通过提高户籍城镇化率来保持城镇化发展速度，提高城镇化水平，最终完成两种口径的城镇化率并轨，统一于常住人口城镇化率。

4.着力提高城镇化质量。未来新型城镇化的主题是，在保持城镇化必要速度的同时，着力推动农业转移人口市民化，提高城镇化发展质量，解决好“同城不同权”、“半市民化”、“半城镇化”问题，消除外来人口落户的“隐性门槛”。要以深化户籍制度改革为路径，加快放开城市户籍限制，降低市民化门槛，促进农业转移人口全面融入城市。要把公平正义作为推动城镇化的基本遵循，创新公共服务供给机制，协同推进户籍制度改革和城镇基本公共服务常住人口全覆盖，补齐城镇化高质量发展的制度短板，构建平等和谐的市民社会。要匹配城镇属性和转移流动人口属性，建立公共服务和常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置，促进公共服务均等化。抓紧出台国家基本公共服务标准，推动未落户常住人口逐步享有与户籍人口同等的城镇基本公共服务。加快落实流动人口子女教育以公办学校为主、以流入地政府为主的“两为主”政策，显著提高流动人口学龄子女与父母“在一起”的比重。以解决新市民住房问题为出发点，完善住房保障体系，通过城市更新为农村转移人口和其他常住人口提供更多可获得性住房，提升可支付性住房覆盖率，提高新市民迁移家庭化比重。加大“人地钱挂钩”配套政策的激励力度、农业转移人口市民化奖励资金支持力度、新增建设用地指标与吸纳落户数量挂钩力度，提高城市吸纳农业转移人口落户积极性。丰富城镇化发展内涵，坚持产业发展、人口转移、土地利用、社会转型和乡村振兴“五位一体”的城镇化发展模式，使城镇化真正成为推动经济社会发展、创造美好生活的过程，成为消除城乡差别、促进共同富裕的过程，成为提高国家治理能力和水平、建设现代化文明的过程。

5.优化城镇化发展形态。城镇形态关系到城镇化健康有序发展，过分强调小城镇发展，会带来土地利用效率低、环境污染严重、产业竞争力低的“小城镇病”；大城市盲目扩张，也会出现交通拥堵、房价高昂、环境污染、社会失序等“大城市病”。优化城镇化发展形态，既要把大城市发展好，又要围绕大城市把中小城市和小城镇发展起来，使两者并行不悖，相得益彰。优化城镇化发展形态，重点不在城市的数量和体量，而在城市的功能和承载力，关键是在各类城市之间形成合理的组织结构和功能配置。城市群作为多类型城市的空间集合体，对优化城市规模结构、强化城市功能、形成合理的城镇化形态发挥重要作用。要突破单纯以城市规模来讨论城市形态问题的局限性，依托城市群推动城镇化发展。城镇规模形态有增有减，功能形态有聚有疏，样貌形态丰富多彩，这应是未来的发展趋势。

为此，要统筹推动基础设施建设和体制机制创新，进一步提升都市圈和壮大城市群，优化人口流动、产业发展和城市发展的空间格局。发挥都市圈和城市群对新型城镇化形态的引领和导向作用，处理好中心城市和城市群的关系，以城市群为主体促进大中小城市和小城镇协调发展。要围绕中心城市打造引领城市群发展的现代化都市圈，促进中心城市与周边城镇同城化发展，形成梯次配套的产业圈和便利共享的生活圈。对于城市密度已经过高的超大都市圈中心城区，要进行适当的瘦身健体，提升中心城市的功能品质。对于首位度不高的中心城市，要在自身发展空间比较富余的情况下，加快都市圈加密扩容，优化城市结构，提升城市能级，提高都市圈的综合承载和资源优化配置能力。要以都市圈为中心城市引领城市群发展，形成多样化、复合式的城市群结构。对我国现有的19个城市群和其他有条件建立的潜在城市群进行梳理和功能定位，按照都市圈、复合式城市群、双核城市群、单一城市群、特殊地区城市群等划分城市群类型，合理规划相关城镇发展形态。国家战略确定的超大型城市群，要加快头部城市和相关都市圈发展，形成主辅协调、多中心的复合结构，打造区域协同效应明显、高度一体化的城市群，使城市群内大中小城市发展更加协调、更加集约高效。在现有的行政区划条件下，其他城市群可分为两类：跨省域城市群和省域内城市群。跨省域城市群应以国家级中心城市牵头，进一步明确国家级中心城市的地位和作用，根据需要适当增加数量。省域内城市群的中心城市可以逐步确立为国家级中心城市，或比照国家级中心城市赋权赋能，做到国家级城市群由国家级中心城市带领，赋予相应的管理权限。

推动城市群发展的着力点有三，一是补足短板，促进基础设施互联互通，规划建设好跨省域的轨道交通网和高速公路网，为城市群的协同发展打下坚实基础。二是畅通机制，打破长期行政区划限制，促进城市群内部互补合作、城市群之间生产要素高效流动，减少过度竞争，提高协同效率。三是运用新技术，推动城市治理数字化智能化，提升城市发展质量和治理效能，使城市社会服务和治理更加高效精准。另外，要加强区域名称与城市群、都市圈名称的协调统一，建立中心城市牵头的协调推进机制。都市圈以中心城市来命名，突出中心城市的牵头地位，避免过度协调带来的高成本。城市群则以所在的区域命名，强化实现区域一体化的发展导向。

6．以县域城镇化带动城乡融合发展。城乡融合发展是城镇化中后期、城镇化率增速趋缓阶段的客观要求，基本实现现代化的关键离不开乡村振兴和城乡融合发展，这是伴随城镇化发展全过程的重大命题。要以县域城镇化、现代化为枢纽和平台，统筹推进城乡一体化，在县域率先破除城乡二元结构，实现城乡融合发展。适应农民日益增加的到县城就业安家需要，推动县域基础设施和公共服务设施提级扩能配套，加强县城改造，补齐生活、生态短板，增强县域综合城市功能和承载力。坚持控制数量、提高质量的导向，按照区位禀赋和发展基础差异，进一步明确小城镇在城镇化发展中的合理定位，分类推进小城镇健康发展，充分发挥小城镇“村之头”和“城之尾”的功能，在促进城乡联通和融合发展中发挥更大作用。根据各地区主体功能定位，结合当地自然地理基础、产业发展和基础设施布局，考虑国家粮食安全、生态安全和边疆安全，合理优化农村居民点布局，引导人口向发展条件优势地区集中发展，引导基础设施和公共服务随人口流向合理配置。提高小城镇和乡村规划建设水平，彰显特色风貌，优化生产、生活和生态空间布局，改善人居环境，塑造特色鲜明、生态宜居的美丽幸福乡村。发挥政府作用，增加农业农村资金、技术、人才等关键资源要素投入，构建多元化可持续的乡村振兴财政保障机制，推动公共财政更大力度向乡村倾斜，为资本下乡、劳动力返乡搭建平台，让资源要素在乡村“下得去”、“留得住”。

7．以城市群为载体促进区域协同发展。我国城镇化已进入了以城市群为主要形态的高质量发展阶段，同时区域空间布局也进入了以城市群为主要载体的协同一体化发展阶段。要通过规划引导，推动两个发展趋势合二为一、相互促进，发挥城市群成为主战场、主牵引作用，推动城市群内部和城市群之间优势互补、协同联动，在多个层面统筹推进区域一体化和城镇化高质量发展。以城市群为主要载体,促进资源配置和人口流动相互协调，增强区域发展内生动力。按照城市的区域属性和禀赋差别，合理引导转移人口流向和分布,促进城镇形态多样化。统筹协调区域发展战略和新型城镇化战略，落实好国家重大区域战略规划，因地制宜发展不同类型的城市群，培育区域协同发展新动力源，不断完善城镇化战略格局，实现东西南北城市群联动发展。东部城市密集地区要强化城市群协作，加快区域市场一体化进程，促进生产要素的自由流动和优化配置，实现城市间产业分工、基础设施、生态保护、环境治理的协同联动，不断提升整体发展质量和国际竞争力。中西部地区要从大部分省会城市首位度比较高、二级城市规模比较小的实际出发，整合增强区域性中心城市功能，有条件的省区要有意识地培育多个中心城市，避免“一市独大”的弊端。要高度重视北方特别是东北地区发展滞后、人口外流问题，充分利用现有产业基础，加强产业整固、改造和提升，优化发展环境，引进和嫁接新型产业链，增强城市群发展的活力和竞争力。适时调整城镇化板块战略，加大板块间联系和互动，鼓励东中部自主发展，推动东部沿海地区城市群高质量一体化发展，对西北部给予更多政策扶持，抑制南北发展差异线进一步南压。全力支持特殊地区和区域结合部城市群发展，着力推动省际交界地区城市群发展，促进相关城市跨省域共建共享、协同发展。

8．加强城市精细化管理。转变城镇化发展方式，推动城镇建设和运营的精细化管理，提高城市建设投资效率和存量资产的使用效率。加强城市规划管理，建立自然、人、社会和居住全面融会贯通的城市发展支撑体系。在推进城镇化的过程中，既要重视通过投资推动城市建设和发展，增强城市综合实力，又要重视通过消费带动提升城市品味，塑造城市独特风貌，使宜业宜居相互促进，把“城市让人们生活更美好”的理念落到实处。注重从小处着眼加强城市精细化管理，不断细化完善城市管理标准、规则和流程，促进城市活动便利化和参与者行为规范化。加强城市社会综合治理，健全社会普遍参与的治理机制，提高城市治理的法治化水平，推动城镇治理体系和能力现代化。推动城镇科技化、绿色化和人文化发展，厚植城镇化科技生态人文底色。加强城市通讯信息等新型基础设施建设，提高城市数字化智能化水平，助力城市高质量发展。积极推动城市和城市群生态文明体系建设，制定城镇绿色发展目标和方案，推动城镇绿色低碳发展。统筹文化保护传承利用和城镇化发展，推动文化资源的创新性转化，繁荣城镇文化氛围，丰富城镇精神生活，提升城镇人文素质，塑造各具特色的城镇人文风貌。

此外，必须深化城镇化用地制度改革，推动城镇行政体制机制创新，进一步增强城镇化高质量发展的内生动力。

 

本文系2020年行政改革研究基金资助课题《新时代新型城镇化发展规划研究》决策咨询报告摘要。

 

课题组组长：慕海平（中国行政体制改革研究会执行局副主席）

执笔人：慕海平 

报：中国行政体制改革研究会会长、副会长；

执行局主席、副主席。

发：常务理事；

研究会各部门，各相关分支机构。

中国行政体制改革研究会执行局

2022年10月17日印发