孟庆国

清华大学国家治理研究院执行院长、公共管理学院教授

一、线上线下融合的新情况、新趋势

一是线上线下融合的管理机构趋于统一。据统计，全国32个省级地方（含新疆生产建设兵团），有24个建立了专门的政务服务管理机构，占比75%；9个省级地方以2018年机构改革为契机，新设或调整建立了专门的政务服务管理机构。

二是线上线下融合形式与新技术的结合更加紧密。技术给我们提供了新的便利，既能够实现线上的便利，同时通过远程的线下提供帮助和辅导，现在很多地方通过人工智能技术平台，即使不在岗也能提供一些其他服务，弥补线下人工作息时间的变化。例如，广东省佛山市禅城区的政务大厅，可以提供“自助终端在线填报+线下专业人员远程视频一对一辅导+在线审批”的服务。再如，北京市政务服务网，通过提供在线导办服务，实现智能助手、电话咨询、网上留言和人工实时在线互动的相互补充。

三是线上线下融合的服务内容持续深化。例如，深圳市依托数据共享和智能合约，推进审批端秒批（无人干预自动审批）事项150项。基于刷脸或其他合规方式授权读取个人或企业电子证照或相关后台数据，由系统调取数据自动填充表单信息、自动推送电子材料，提供申报端“秒报”事项116项。智能审批与信用结合，满足信用评级的用户才能申请相关服务事项。再如，浙江、广东、湖南等多地从企业公众眼中的一件事视角，优化再造服务流程，一次办理多件事。办事人只需要填写一张表，系统会自动分发表中数据给对应部门，通过数据共享可获取的材料线下无需重复提交。

四是线上线下融合的合作模式不断创新。深圳市罗湖区采取与银行网点合作的方式，将26个部门的340项政务服务事项集中在四大行17个网点办理。跨行政区的办理这两年发展也很快，长三角、珠三角试点开展跨省通办，通过线下专窗、自助终端、全程网上办等方式实现部分事项异地可办。线上线下融合从原来基于单项服务、单个部门的服务慢慢扩展到政府整合性的部门，或者跨行政区的部门。

二、线上线下融合过程中面临的问题

线上线下融合有很多老的问题没有解决，像思维方式不一致导致各行其道、服务资源不统一、没能有效整合等。除了这些问题之外又面临很多新的问题。

一是部分线上服务的易用性远不及线下。互联网+政务服务一体化平台给我们提供了非常大的便利，用户通过综合性移动客户端的统一身份认证体系注册登录后可以办理业务，但是通过统一的身份认证以后，仍然再需要下载部门的移动客户端才能办理。给大家增加了额外的负担，还不如一开始就登到部门平台上办理。

二是线上服务资源找不到不好用，线上办理还需线下先跑一趟。以定点医院修改为例，政务服务平台搜索不到相关办事指南信息，人社部门网站提供的个人办事列表里也找不到相关信息，好不容易找到的操作说明，发现申报系统入口找不到了，电话咨询发现在线修改定点医院需要先去线下关联个人手机号才有办理权限，这些完全可以线上进行修改。

三是惠企政策未提供相关的网上办理申领服务。疫情期间，各地各部门出台了很多复工复产的政策文件，但多停留在政策公布和解读层面。复工复产相关降费减负、财税补贴等的申请条件、申请材料、办理申领等均未通过线上提供。政策既然出台了，应该很快提供一些服务办理渠道，让大家尽快享受到政策带来的效应。

四是线上服务的推进与现实存在的数据鸿沟。给人们生活带来诸多便利，但线上与线下在融合过程中也引起了一些争议。例如健康码在具体应用时，出现“没有手机上不了车，没有手机进不了大楼”的现象。这是工具和价值之间如何兼顾的问题，在我们把所有的服务都弄到网上来，强调秒批的情况下更应强调它的包容性，不是完全在屏幕上就能实现价值，要让大家感觉更舒服，这是价值层面的判断，涉及这方面的问题非常多。

五是数据的重复采集与个人隐私保护。疫情期间出入商场、超市、酒店、学校等都需要反复采集个人信息，各地社区强制推行人脸识别系统（人脸识别可用于支付等交易活动），个人数据安全和隐私保护存在隐患。

三、关于线上线下融合的几点思考

一是规范多元服务渠道的服务内容和服务功能。要强调线上线下融合，首先要面对线上和线下渠道越来越多元化的趋势。目前政务服务至少有8种渠道可以办理，或者说政府的某项工作可以通过8个渠道给大家提供服务，政务实体大厅、移动客户端、微信小程序、政务服务平台、政务服务热线、微信公众号、政务头条号、政务短视频，每个平台的功能不太一样，实现的方式不太一样。很多服务在这个渠道上更容易实现，在另外一个渠道上不太好。我们怎么样来平衡在各个平台上给大家提供的选择，8个平台背后所依托的应该是统一性的，现在多个平台让大家眼花缭乱，给大家带来混乱。前段时间国办出台了关于线上线下的问题，解决了数字化暴露的问题，实际上我们也面临着窗口服务、大厅服务和手机端、网站服务等，我们要有一个统一的渠道管理办法，现在这块是缺的。

二是提供便捷性看齐甚至超越线下的线上服务。建立统一的服务发布或者管理平台。好在管这些平台的部门统一了，从管理体系上已经具备了这种可能，我们相应的制度规则要不要建立起来，我们要不要有一个可视化的政务服务地图，让大家一目了然，在哪个渠道进入后台都是统一的，减少大家的盲目。建立服务渠道的进入和退出机制。还有没有别的选择，是不是大家都到这个平台上去。提供线上服务，首先我们要找得到、看得懂，背后数据资源的整合，包括对于业务的统和，很多地方在提数据中台和业务中台，实际上就是解决这个问题。目前数据是孤岛的，业务也是部门化的，也是条块化的，这些东西不能有效地整合，将来面临越来越多的互联网端的应用，或者线上应用的时候，你会发现大家很盲目。

三是推动线下受审分离模式向线上延伸提升服务效率。操作流程是用户网上提交申请，统一的线上受理环节，部门业务系统审批，统一的办结出件系统。

四是强化政策兑现与在线服务的精准匹配。制定政策实施细则，细化办事指南，提供线上办理入口，精准推送服务对象。

五是推动数字化服务的包容性发展。做好线上线下服务的合理过渡，避免一刀切推进线上服务；在政务服务大厅设置专门的面向信息化弱势群体的服务窗口；建立一支专业的咨询队伍，提供必要的导办、帮办、代办和志愿者服务活动；加强网上、手机端和自助端办理的相关技能培训。