我从2019年7月份就开始琢磨一件事情，能不能用一个理论框架把推进国家治理现代化这件事全兜起来。现在与大家交流一下我的基本想法。

现在提出一个分析中国国家治理体系和治理能力现代化的基本分析框架。这个框架由一个概念、两个维度、三个推论构成。

一、一个核心概念：制度

党的十九届四中全会作出的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干问题的重大决定》，是一部中国特色社会主义制度的教科书，是推进国家治理现代化的政治宣言书，是制度建设与制度创新的任务书，是治理能力建设的行动指南。“制度”在十九届四中全会的决定中出现了222次，可谓通篇皆制度。那么。制度的内涵是什么？

我将国家制度界定为国家权力建构和运行的规则。马克思认为，“不是国家制度创造了人民，而是人民创造了国家制度。”中国第一代领导集体的核心毛泽东主席认为：“制度不单是所有制，而且有上层建筑，主要是政权机关、意识形态。”中国共产党把马克思主义与中国具体实际相结合，在古老的东方大国建立起保证亿万人民群众当家作主的新型国家制度，使中国特色社会主义制度成为具有显著优越性和强大生命力的制度。顺便说一下，十九届四中全会的决定当中出现了三个概念，第一个概念是国家制度，第二个概念是中国特色社会主义制度，第三个概念是中国特色社会主义国家制度，三个概念之间是什么关系？从文件的前后文来看，《决定》中三个概念应该一个含义。

历史制度主义认为，“现有制度是历史过程的产物。”制度既是先行者创造的，又是后来者持续构建的。中国特色社会主义国家制度植根于中华民族5000多年文明史所积淀的深厚历史文化传统，吸收了人类制度文明的有益成果，经过新中国70年社会主义建设、40年改革开放实践的淬炼正在日趋成熟定型。

社会学制度主义给了我们一个很大的提醒，只有那些被社会成员广泛接受的规则和象征才属于制度。没有变成活的行动之“制度”，称不上真正的制度。该学派承认制度是人类活动的结果，但否认制度只是统治者人为设计的结果。

国家制度可以界定为“在实现人民民主过程中所涉参与人所认同并共同遵守的行为规则。”

理性选择制度主义认为，“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，他们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。” 在这种意义上，国家制度是规范人与人利益关系的规则。中国坚持社会主义基本经济制度，加强平等保护各种所有制产权。

二、两个维度：制度层次与制度功能

第一个维度是制度层次，第二个维度是制度功能。制度可分为根本制度、基本制度、重要制度三个层次。制度功能可分为制度吸纳力、制度整合力、制度执行力三个层次。如果把国家比作为一条大船，制度吸纳力决定谁能够上这条船，谁能够在这条船上；制度整合力决定了谁是掌舵的船长；制度执行力，决定了这条大船是否能够最终安全高效到达目的地。根本制度决定了航向与终极动力；基本制度规范了航行姿态；重要制度规定了航速。

根本制度是在制度体系中起决定性作用的制度，体现的是国家制度质的规定性，是一种制度体系区别于另外一种制度体系的根本标志。《宪法》第一条第二款规定“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质特征。”

基本制度是制度体系的基本内容，是根本制度的外在表现。我国基本政治制度包括中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等。1999年《中华人民共和国宪法》规定：“我国社会主义初级阶段基本经济制度是公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。”十九届四中全会决定最新规定：“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等社会主义基本经济制度”。

重要制度是根本制度、基本制度落地生根开花结果的具体支撑。

制度吸纳力，是国家政权合法性获得人民认同的能力。制度吸纳力的对立面是制度排他、制度索取。制度吸纳力是从国家与公民关系、执政党与人民关系的角度来界定的国家治理能力。公民权利是制度吸纳力的基石。

制度整合力，是国家治理主体内部形成统一国家意志、巩固统一国家权力的能力。制度整合力的对立面是“多龙治水”、“一盘散沙”。国家权力是制度整合力的基石。

制度吸纳力与制度整合力不是一个概念。如果说制度吸纳力是国家对社会各阶层的吸纳，那么，制度整合力则是国家对权势力量的驾驭。

如果说国家制度吸纳力关注现代国家政权的合法性，那么，国家制度整合力关注执政党对整个国家政权和社会的领导力、关注中央权威。

如果说国家制度吸纳力侧重关注国家与公民之间的关系，那么，国家制度整合力更侧重关注国家权力主体之间关系。

制度执行力，是确保执行主体运用制度资源实现制度目的和目标的能力。制度执行力是制度的生命力。应把我国制度优势更好转化为国家治理效能。

依据上述分析框架，可把《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干问题的重大决定》中的13个“坚持和完善”做大体梳理与总体分析。

三、三个推论

一是巩固根本制度，完善基本制度，创新具体领域重要制度。创新空间最大的是重要制度。

二是体制吸纳力、制度整合力是确保制度执行力的必要条件。十九届四中全会蕴含一个重大思想是，制度通过机制去落地。《决定》中76次提到机制。如果没有机制，制度还是处于漂浮状态。

制度的功能是依靠机制实现的。制度是制定的，机制是养成的。如何将制度转化为机制？需要“三动”。一是“自动”。这是从执行主体角度来部署的。二是“它动”，这是从监督角度来部署的。三是“互动”。这是从制度执行的所有利益相关者角度来部署的，即如果不是实现利益最大公约数，如果不是三动协同行动，我们无法把制度优势更好地转化为治理效能。

三是国家治理能力是体制吸纳力、制度综合力、政策执行力三者的有机统一。治理能力与政策执行力不是一个概念，不是一件事情。治理能力比政策执行力的层次更高，要求更高。