党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出了总体部署，是中国特色社会主义的制度论和治理说，必将指导各方面制度在加强建设中更加成熟、更加定型、更加完善、更加巩固，逐步实现国家治理体系和治理能力现代化，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力保证。

完善制度体系，将制度优势更好转化为治理效能，实现治理体系现代化，是十九届四中全会划时代战略部署的基本精神。政府现代治理是国家现代治理的重要构成，行政体制改革应契合国家现代治理对政府现代治理的要求，从两个方面准确把握有效前行的进路。

一、围绕“四个着力”，坚持和完善中国特色社会主义行政体制

全会基于“我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开”的论断，强调坚持和完善中国特色社会主义制度体系，《决定》明确指出：“着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”。

中国特色社会主义行政体制具有稳固的根基和巨大的优势，但也存在明显的短板和弱项。根基和优势体现为拥有党的领导和人民拥护，能够强有力推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众。短板和弱项突出体现在四个方面：一是国家行政体制不够完善，具体体现为分支体制不够健全，部门协调配合机制不够顺畅，行政执法体制存在不合理现象，行政管理和服务方式需要进一步创新；二是政府职责配置格局和履行方式不够完善，具体体现为还需要进一步完善政府职能，厘清政府和市场、政府和社会关系，进一步深化“放管服”改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力，进一步健全宏观调控制度体系，进一步完善国家重大发展战略和中长期经济社会发展规划制度，进一步严格市场监管、质量监管、安全监管，进一步完善公共服务体系等；三是政府组织结构的法治化、扁平化、高效化程度有待提高，具体体现为机构、职能、权限、程序、责任的法定化程度需要进一步提高，行政区划设置需要进一步优化；四是发挥中央和地方两个积极性的体制机制还不够健全，具体体现为中央和地方权责关系还需要进一步理顺，地方自主权还需要进一步扩大，垂直管理体制和地方分级管理体制还需要进一步规范，政府间事权和财权划分还需要进一步清晰等。

怎样理解“着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”的要求？固根基、扬优势，就是要巩固党的十九届三中全会推进党和国家机构改革的成果，把三中全会战略部署的精神切实落实到从国务院到基层政府机构职能优化中，并将改革成果制度化，形成固根基、扬优势的稳定机制。补短板、强弱项，就是要在落实三中全会任务的同时，按照四中全会的要求加强四个方面的建设：一是通过优化行政决策、行政执行、行政组织、行政监督体制，健全部门协调配合机制，深化行政执法体制改革，进一步整合行政执法队伍，落实行政执法责任制和责任追究制度，创新行政管理和服务方式等措施，完善国家行政体制；二是通过完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能，深入推进简政放权、放管结合、优化服务，健全以国家发展规划为战略导向，以财政政策和货币政策为主要手段，就业、产业、投资、消费、区域等政策协同发力的宏观调控制度体系，完善国家重大发展战略和中长期经济社会发展规划制度，完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度，建设现代中央银行制度，严格市场监管、质量监管、安全监管，完善公共服务体系等措施，优化政府职责体系；三是通过推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，严格机构编制管理，优化行政区划设置等措施，优化政府组织结构；四是通过理顺中央和地方权责关系，加强中央宏观事务管理，维护国家法制统一、政令统一、市场统一，适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权，减少并规范中央和地方共同事权，赋予地方更多自主权，按照权责一致原则，规范垂直管理体制和地方分级管理体制，优化政府间事权和财权划分等措施，构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系。

二、围绕“四个加强”，构建职责明确、依法行政的政府治理体系

全会基于“我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现”的论断，强调推进国家治理体系和治理能力现代化，《决定》明确指出：“加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。

政府治理体系是行政体制的体现，政府治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义行政体制展开，政府治理体系和治理能力是中国特色社会主义行政体制及其执行能力的集中体现。按照十九届四中全会的精神和部署推进行政体制改革，必将能够不断完善行政管理体制，健全政府治理体系。在这个过程中，不仅要注重管理制度和治理体系的建构和完善，更要注重行政体制的优势向政府治理的效能的转化。政府治理的效能，是政府以机构为载体、以职责为事由、以制度为规则，按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的功效和能量，体现为治理行为手段啮合目的正确性和治理效果的有利性。由体制优势向体系效能的转化，蕴含的不是机构的调整，而是机构的能动，不是职责的变迁，而是职责的物化，不是人员的来往，而是人员的所为，不是运行的搭建，而是运行的绩效。忽视这一点，即使管理制度健全了，治理体系完善了，行政体制的优势也不一定能够完全转化为政府治理效能。

按照“加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”的要求， 推进行政体制优势向政府治理效能的转化，关键是克服单一治理、随意治理、分散治理、流段治理的弊端，通过实行科学有效的治理，切实触及体制机制的痼疾，排除阻碍体制优势转化为体系效能的人为干扰因素。因此，必须在深化改革中，把握以下四个侧重点。

一是整体推进改革。推进行政体制改革，通常是行政要素分类推进，按行政部门分头推进，按行政层级分段推进，由于存在各任务效率与质量时间差效应的制约，各部门特定义务锁定效应的制约，各层级逐级推进边际效应的制约，各地方储备资源差异的制约，容易导致有的要素先有的要素后，有的部门快有的部门慢，有的层级实有的层级虚，这种状况作用于同一服务对象，便会在整体上掣肘改革进程，降低改革效应。习近平总书记要求，“统筹制度改革和制度运行，处理好顶层设计和分层对接的关系，搞好上下左右、方方面面的配套，注重各项改革协调推进，使各项改革相得益彰，发生“化学反应”，把制度优势转化为治理效能。”将行政体制优势转化为治理效能，必须推进整体改革，统一按照四中全会精神和部署，实现机构、职责、人员调整同步进行，经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护各个部门同步进行，国务院、省、市、县、乡镇同步推进。

二是取缔部门利益。政府部门参与改革方案和政策的制定，在改革任务的实施和改革进程的推进中承担主角。只要部门利益还存在并拥有发挥作用的机会，都会导致政府工作人员制造各种理由，利用原则落实到具象的缝隙、普遍性还原为具体性的距差，人为暗度陈仓、偷梁换柱。表现为，在表面上不违反制度规定的幌子下，或者运用制度规定的形式运作暗涵部门利益的内容，或者在制度规定的条件中附加体现部门利益的成分，使制度的规范性在治理运行中缩水、打折。习近平总书记要求全党“以勇于自我革命的气魄、坚忍不拔的毅力推进改革，敢于向积存多年的顽瘴痼疾开刀，敢于触及深层次利益关系和矛盾，坚决破除利益固化藩篱”。将行政体制优势转化为政府治理效能，必须取缔部门利益，要建立和完善行政法规和规范性文件审查制度，政府决策、执行巡查制度，企业、社会组织、群众评议制度，致力于从法规和规范性文件中彻底剔除部门利益的身影，从政府履职行为中彻底摈弃的做法。

三是摒弃人为例外。行政执行过程是以规则、标准的一维性面对对象、事务的多样性进行管理的过程，多样性因包含了个别性、即时性而形成行政执行过程的非始料变量，容易使人产生一维性规范不确定性和模糊性解释，导致形成行政执行的人为例外，比如，领导批示、提前介入、绿色通道、特事特办等。人为例外现象的存在，是在加强依法行政中关上一般性事务不规范的门的同时，却在依法行政外打开了特殊性事务可以例外的窗，其结果，在整体上影响制度优势向治理效能转化的实际效果。习近平总书记指出，“要切实执行组织纪律，不能搞特殊、有例外，各级党组织要敢抓敢管，使纪律真正成为带电的高压线。”摒弃人为例外，必须强化各级政府及其工作人员的法治意识、程序意识、规则意识，取消不符合法律、程序、规则规定的形形色色工作、办事方式方法，将所有事务办理和处理纳入法定轨道，不作例外对待。

四是实行立体监督。各级政府及其部门掌握了支配行政资源的权力，运用市场资源的能量，调动社会资源的手段，行政管理、行政审批、行政执法过程的公信力，都会受到支配、运用、调动各种资源的权力、能量、手段的影响。行政行为失范，必定导致政府公信力降低，使建立健全的行政制度和政府治理体系成为摆设。对政府行政行为的单一监督，难以收到应有的效果。习近平总书记指出，“要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用，加强对党员领导干部的日常管理监督。”实行立体监督，要健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，形成党内监督、国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督各自完整的制度体系及相互配合的治理体系，增强监督的严肃性、协同性、有效性，形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。