党的十九届四中全会是一次具有里程碑意义的重要会议，会议审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），全面回答了在我国国家治理的制度建设上应该“坚持和巩固什么、发展和完善什么”这个重大问题，系统描绘了中国特色社会主义国家治理的制度图谱。学习《决定》，对于我们充分认识行政体制改革，推进国家治理现代化起指导作用。

第一，行政体制是国家治理体系的重要组成部分。国家治理体系是国家治理主体之间责、权、利、能的配置关系，其中，党和政府是我国国家治理最重要主体，因此党领导下的政府治理体系是国家治理体系的关键部分，对这一点要有深刻认识。它的重要性不仅仅体现在《决定》行政体制部分（第五部分），要从《决定》的整体来看行政体制，从13个坚持和完善总体来看行政体制。《决定》通过反思新中国成立以来，尤其是改革开放以来行政体制改革的经验教训，实际上也回答了我们要坚持和巩固什么，发展和完善什么。

比较我国的行政体制和其他国家的行政体制，除了坚持党的领导这个差异，还有很多非常重要的差异，包括政府的能力、政府的边界、政府在意识形态和日常生活中的“吸引力”、政府权威的基础、政府潜在的支持和反对群体，等等。这些差异决定了我国政府治理和行政体制的发展规律具有鲜明的中国特色，需要坚持马克思主义方法论，在普遍性和特殊性的统一中来看待我国行政体制改革的发展经验和未来方向。

从制度理论的角度看行政体制，行政体制的一个方面是结构性的，另一个方面是过程性的、规范性的，二者相互分离而又相互联系。这是马奇和奥尔森政治学领域新制度主义的观点。《决定》其他部分的内容，也涉及行政体制改革的这两个方面。从结构上看，比如在社会治理中提出社会治理共同体，直接影响社会治理领域中的相关行政体制问题。北京的“街巷吹哨，部门报到”，刚刚通过的《北京市街道办事处条例》，就涉及市、区、街、乡的行政体制问题。在经济、文化、社会、生态等各个领域的改革和制度建设中，都涉及行政体制问题。

从过程性、规范性角度看也是这样。比如政府治理体系的目标，《决定》延续了十九届三中全会关于国家机构改革决定的提法：“职责明确、依法行政的政府治理体系”。依法行政，就和《决定》的法治部分高度相关，比如合宪性审查，比如规范执法自由裁量权等。再比如优化政府内部的权力配置和运行制约机制，实现权责透明，推动用权公开，是在《决定》第十四部分“坚持和完善党和国家监督体系”里面界定的，但是它们涉及的也是行政体制的过程性、规范性方面。还有“不忘初心、牢记使命”的制度，同样涉及行政体制的规范性层面。如果行政体制不能够使生存于其中的主体都成为积极负责有活力的行动者，那这个体制就不能算成功。

《决定》从制度建设的角度，把政府治理体系放在特别关键的位置。在十九大报告中，第五部分是贯彻新发展理念，建设现代化经济体系，第六部分是健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治，其中包含行政体制。而在《决定》中，先讲民主政治，再讲政府治理体系，然后才讲经济制度。虽然经济基础决定上层建筑，但是从制度建设的角度，当前行政体制制约了经济高质量发展，因此必须先讲行政体制。比如，营商环境优化不仅仅是个经济问题、市场问题，更是政府职能转换问题。从改革开放以来的经验看，我国营商环境的提升，最根本的原因是国家治理方式的转型和发展，是政府职能的转换，这是为什么李克强总理连续4年召开以放管服改革推进营商环境优化的全国电视电话会的原因。

第二，行政体制要为解决新时代社会主要矛盾服务，为高质量发展服务。行政体制改革要有利于国家治理体系总体目标的实现。一方面，虽然从制度建设的角度行政体制的位置摆在经济制度之前，但是我国仍处于社会主义初级阶段，这一现实决定了发展仍是第一要务，我们进行治理体系转型的牛鼻子是“发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”。另一方面，我国新时代的社会主要矛盾发生了变化，是人民日益增长的美好生活需要与发展不平衡、不充分之间的矛盾。这要求我们推动高质量发展，化解发展不平衡不充分的矛盾，要求我们更加注重对人民群众“美好生活”非物质方面的需求。比如，“丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践”，要求我们在政府的决策机制上做出创新。要更好保障人民群众的知情权，就要“推动用权公开，完善党务、政务、司法和各领域办事公开制度”。

转变政府职能是深化行政体制改革的核心，实质上要解决的是政府应该做什么、不应该做什么。这既涉及行政体制的结构问题，又涉及它的过程和规范问题。从结构上看，重点是政府、市场、社会的关系，即哪些事应该由市场、社会、政府各自分担，哪些事应该由三者共同承担，涉及到很多体制机制的设计，比如当前的治理环境中有很多新型组织往往融合了科层、市场和社会要素。从过程和规范上看，《决定》要求我们坚持以人民中心的思想、公开的思想、法治的思想、民主协商的思想等等，它们都不直接体现在第五部分，但都是行政体制改革的重要内容。我们要去掉官僚主义、形式主义、僵化封闭、条块分割，要加上使命驱动、价值引领、充满活力、部门协同。当然，在很多方面的推进要稳妥，比如在透明和公开方面，既不能急于求成，又要比以前更加重视。

第三，坚持制度逻辑，认识深化。《决定》把行政体制放到经济制度之前，是制度逻辑的体现。比如，中央与对方财政关系、预算制度等在十九大报告中是属于市场经济体制的部分，但是在《决定》中则改到行政体制部分，这是一个重要的改变。预算国家首先是对政府行为的自我控制，是现代国家制度的重要一环，它不仅仅是个经济体制问题，这体现了我们对政府职责更科学的理解。同样是在政府职责上，十九大报告把基本公共服务放在民生部分，而《决定》将它放到了行政体制部分，因为基本公共服务更多是政府职责问题。同时，十九大报告提出公共服务“均等化”，而《决定》则改成“均等化、可及性”。均等化不是绝对水平的均等化，虽然这是远期目标，但是至少在目前，我们强调的是可及性的均等化，这也体现了我们认识的深化。

同样，十九大在经济体制部分讲到城市群，要“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”，但是《决定》把它放到了行政体制部分，提出要“提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力，实行扁平化管理，形成高效率组织体系”，把它看成行政体制的横向结构问题。

制度逻辑涉及一个内容，即制度变迁的逻辑是什么？其中一点是先进技术、先进生产力的推动。《决定》跟十九大报告、十九届三中全会《决定》相比，对行政体制也有一些完全新的表述，比如“加快推进全国一体化政务服务平台建设”、“推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息”、“提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力”等，这都体现了治理在“现代化”方面的要求。

第四，坚持问题导向，动态调适。行政体制改革既要求理性的设计和适应，还要求在实践中不断的学习、抉择。比如， 十九大报告提出建立“全面规范透明、标准科学、约束有力”的预算制度，《决定》则改成“标准科学、规范透明、约束有力”，把“标准科学”放到了“规范透明”前面，这个转变反映了我们在实践中面临的问题。再比如在中央地方关系上，十九届三中全会关于机构改革的决定提出：“构建从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系”，而四中全会《决定》提出“构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系”，多了“权责清晰”，少了“令行禁止”。机构改革《决定》里面有一句话：“地方在保证党中央令行禁止前提下管理好本地区事务”，这句话在《决定》里面被删了，增加了“支持地方创造性开展工作”这句话。这也是回应了一段时间以来地方创新积极性受到抑制的问题。再比如，“适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权，减少并规范中央和地方共同事权”，也是在行政体制方面新的表述，都涉及到实践中的痛点、难点问题。

总起来看，从国家治理体系和治理能力现代化的角度来理解行政体制改革，要求行政体制为解决新时代社会主要矛盾服务，坚持问题导向，坚持制度创新，不断深化认识、动态调试。改革永远在路上，就是说不要把制度看成死的文件和结构，而是要看成活的制度化的实践。只有在鲜活的实践中，《决定》的精神和内容才能更好的发挥生命力和影响力。