“最多跑一次”改革是当前浙江改革的代名词和金字招牌，既是浙江的也是全国的，浙江的改革探索实际上也是中国在治理体系和治理能力现代化建设中的一个缩影。治理体系和治理能力的现代化，作为我国提出的第五个现代化，如与1964年提出的“四个现代化”并一直沿用至今的现代化作比较，可见四个现代化侧重于生产力层面来谈，而治理体系与治理能力现代化侧重于生产关系层面，制度及其制度的赋能是关键所在。现在全国都非常关注浙江，都在寻找浙江改革开放40年为何能异军突起的答案。浙江的资源禀赋并不占据优势，浙江改革开放40年能取得令人瞩目的成绩，其重要的解释变量可以理解为体制机制的创新优势。浙江的探索就是通过一系列强制性的制度变迁和一系列诱致性制度变迁，保护和促进生产力的发展，并在经济社会发展过程中不断倒逼制度进行迭代升级和不断完善，在制度的守正创新中不断推进治理体系和治理能力现代化。“最多跑一次”改革，能够比较集中地显现出这个特点，概括起来讲，“最多跑一次”改革紧紧抓住制度牵引，以“制度+技术”双轮驱动，逐步实现从政府治理现代化向省域治理现代化的升级。

一、浙江“最多跑一次”改革的历程与最新动态

2016年12月，浙江在全国率先实施“最多跑一次”改革。经过近3年的实践，改革取得了广泛公认的成果，“最多跑一次”连续两年写入国务院《政府工作报告》，相关经验做法在全国复制推广，第三方评估显示全省“最多跑一次”改革实现率达90.6%，群众满意率达96.5%。回顾浙江“最多跑一次”改革的历程，大致可分成三个阶段，呈现“点上突破、面上推广”向“点面融合、系统推进”的发展态势。

（一）浙江“最多跑一次”改革的基本历程

1.发动推进期（2016年12月27日—2017年）

自2016年底省委经济工作会议首次提出“最多跑一次”改革后，省政府工作报告正式提出“最多跑一次”改革，并将其列为第一项改革任务。以解决群众办事难为切入点，倒逼政府职能优化配置，加强监督监管，再造权力运行流程，提高行政效能，提升政府治理现代化水平。这一阶段主要围绕政务服务展开，目标是到2017年底基本实现群众和企业到政府办事“最多跑一次是原则，跑多次是例外”。这一阶段是改革的初始阶段，既涉及到政府流程再造，又触及传统的政府办事理念，没有啃硬骨头的决心和自我革命的勇气，没有改革的组织保障和制度刚性来保障，很难顺利推进下去。省委提出“最多跑一次”改革，很多群众甚至包括部分领导干部也觉得很难实现，但是浙江通过一系列的制度设计，保持一定的改革强度，以“一窗受理，集成服务”为改革创新特点，谋划实施一批群众最期盼、发展最急需的重大改革措施，让不可能变成可能，让可能变成现实。

2.深化拓展期（2018年1月—2018年10月）

在改革取得初步成效后，省委在全省全面深化改革大会上提出了进一步深化认识、丰富内涵、拓展外延、提升质量，坚定不移推动这项改革向纵深发展的要求。努力加快建设“审批事项最少、办事效率最高、政务环境最优、群众和企业获得感最强”的省份。这一阶段强调全面发力，多点突破、纵深推进，发挥“最多跑一次”改革的牵引作用，以此撬动各领域改革，不断提高改革的系统性、整体性、协同性。在“最多跑一次”改革牵引下，从权力运行机制领域开始向经济体制改革领域、公共服务体制改革领域进行拓展和延伸。

3.引领撬动期（2018年10月至今）

浙江省委在改革成果取得明显成效基础上，进一步提出“抓基础、抓扩面、抓提质、抓撬动”的新要求和“跑一次是底线、一次不用跑是常态、跑多次是例外”的新目标。以“最多跑一次”改革为龙头和总抓手，撬动各方面各领域改革进行了全面、系统部署。这一阶段以营商环境建设为重点，以数字化转型为突破，进一步解决数据共享和部门协同的难点堵点。“最多跑一次”改革呈现向各个领域、各个环节、各个方面深化的趋势。

(二)浙江“最多跑一次”改革的最新动态

1.推行“掌上办”，加快“跑一次”向“不用跑”转变

加快推进政府数字化转型，实施“8+13”重大项目，打造“掌上办事之省”“掌上办公之省”。目前，浙江各地群众和企业到政府办事已历经六个阶段：从部门分头审批的“部门分头办”到事项向行政服务中心集中的“大厅集中办”，是改革前的通常做法。实行“集中受理、并联审批、集中出件”是改革的最早成果，实现了“最多跑一窗”。现在通过数据共享压减证明材料，实现了“最多凭一证”（包括身份证、老年证、驾驶证等）。并进一步对“一证办”迭代升级无证刷脸办，实现了“人到就能办”。不断推进“掌上移动办”，优化完善“浙里办”和“浙政钉”两大APP，加快实现办事办公像淘宝购物一样简单方便。

2. 梳理“一件事”，加快“跑部门”向“跑政府”转变

从群众和企业实际办事需求出发，把政务办事“标准化零部件”集成组装为“一件事”。梳理省市县三级办事事项主项1925项，细化“最小颗粒度”情形9258项，将“最小颗粒度”情形作为政务办事的“标准化零部件”。推进流程整合再造和线上线下联办，让群众和企业到政府办事享受到“打包服务”。主要推进四个一件事：围绕企业全生命周期，从企业开办、用电用气报装到企业注销等方面，形成17件企业“一件事”；围绕个人全生命周期，从出生、上学、社会保险关系转移接续等方面，形成24件群众“一件事”；另外着力推进一般企业投资项目审批一件事和机关内部办事一件事。

3.推进“全覆盖”，加快“仅仅方便群众和企业到政府办事”向“‘最多跑一次’改革没有局外人”转变

首先是着力推动“最多跑一次”改革向公共服务领域延伸。从医疗便民服务、交通枢纽、老旧小区改造等民生领域，到整合政法、信访、调解等资源力量，打造社会治理就地解决矛盾纠纷的一站式服务，实现“最多跑一地”。大力推进移动微法院建设，实现群众和企业打官司可以“最多跑一次”甚至“零上门”。其次是推进部门间“最多跑一次”改革。坚持刀刃向内全面开展机关内部“最多跑一次”改革，建立机关内部“最多跑一次”事项清单，运用整体政府的思维整合再造运行流程，努力提高机关效能。再次是推进优化营商环境改革。聚焦企业全生命周期，围绕世界银行的10项评价指标从企业开办、用电用水用气报装、获得信贷到清算注销，把每一个营商环境指标都做成企业心目中的“一件事”，系统集成推进营商环境“10+N”改革。“N”是惠企“直通车”，涉及知识产权保护、执行合同、办理破产等若干个支撑性指标。

4、加强“智慧管”，加快“传统监管”向“信用监管”“智慧监管”转变

不断加强“互联网+监管”，推广应用“浙政钉”掌上执法系统。2019年7月1日全省推广应用以来，累积利用掌上执法56.3万次。完善“双随机一公开”监管制度，探索“进一次门、查多项事”的跨部门“双随机”抽查。不断深化“信用+监管”，打造以信用为核心的综合监管“闭环”。对守信企业，给予事项办理、要素保障、融资服务等更大支持，对失信企业加大监管频度；对守信个人，在交通、办事、旅游、金融等方面提供特色化多样化的便利服务。开展安全生产、食品药品、环境保护、互联网金融等重点领域失信问题的专项治理，建立健全“政府承诺+社会监督+失信问责”机制。

5.坚持“依法改”，加快“机制创新”为主向“机制创新”与“法治保障”双轮驱动转变

主动适应改革发展需要，加强地方立法和地方标准建设。出台全国“放管服”改革领域首部综合性地方法规《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》。注重运用法治思维和法治方式，在法治轨道上推进改革。认真梳理需要在浙江暂时调整实施相关法律法规规章条款的事项，积极争取中央授权开展“破法改革”。

二、“最多跑一次”改革的治理赋能：从探索政府治理现代化向省域治理现代化的迈进

治理的核心要义在于合作管理，充分调动各个社会主体的积极性和参与度，并在治理的过程中放大自身的权能和动能。浙江的“最多跑一次”改革，在深化改革过程中从探索政府自身建设的效能化、法治化、制度化向省域治理现代化不断迈进。

1.数字转型、政企合作中实现智慧治理

浙江政府积极谋划和探索政府数字化转型，构建了基础设施系统、数据资源系统、应用支撑系统、业务应用系统为支撑的技术体系，并为保障数字化转型建立了政策制度体系、标准规范体系和组织保障体系，总体上形成“四横三纵”的七大体系，为浙江政府数字化转型提供强大的数据平台支撑。政府数字化转型依托阿里巴巴等高科技企业的技术优势和资源优势，在数字化转型中形成深度的合作关系。以数据共享和业务协同为目标，构建“政企合作，管运分离”的建设运营模式，推进各级政府部门政务信息化的职能融合、技术融合、业务融合与数据融合，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门的协同管理和服务，充分利用大数据、云计算、人工智能等现代技术，在经济调节、市场监管、公共服务、社会治理、生态环境保护等政府五大职能和政府自身运行中，呈现不同于传统手段与方法的智慧治理特征。

2.部门协同、政社合作中实现综合治理

在全省范围内推动县级综合治理中心、人民来访接待中心、矛盾纠纷多元化解中心、诉讼服务中心等成建制入驻“社会治理综合服务中心”，吸收法律咨询、心理服务、行业性专业调解委等相关部门力量进驻，实现群众信访和纠纷化解“只进一扇门”、“最多跑一地”。推动各地构建和完善诉调、警调、检调、专调、访调“五调联动”工作体系，组建调解专家库，鼓励个人品牌调解室第三方力量介入，打造联合调处、多元化解的矛盾解决工作模式。综合运用法律、政策、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，解决群众诉求。“最多跑一地”既是涉诉、涉访部门的紧密合作，更是充分动员社会力量，在政社合作中有效实现综合治理的积极探索。

3.建章立制、立法保障中实现依法治理

浙江各地在改革探索中，在减事项、减环节、减材料、减证明过程中经常遇到部门制度的屏障和现行法律规定的限制，或者说改革深化会遇到法律、制度的天花板。改革的做法要继续深入推进，有承担一定的制度风险和违法可能。因此，必须深层次地处理体制与机制、改革与法治、地方权限与国家权限的关系，达到改革探索于法有据，依法治理。因此，要积极争取中央的授权和以地方立法的形式把经验做法固定下来，更好地保障和推动全省的改革进程。2019年元旦正式实施的《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》，对两年来改革探索中矛盾集中、经验可靠、制度可行的诸多领域如行政许可告知承诺、商事登记便利制度、区域评估制度、施工图联合审查制度等进行法律规范和法律确认。建立容错免责机制，鼓励改革者大胆探索，依法依规持续推进改革深化。

4.数据共享、流程再造中实现整体治理

“最多跑一次”早期改革着力解决传统政府管理中分散治理的局限，积极推进“互联网+政务”服务，初步打破信息孤岛，实现业务重组。但部门数据共享和业务协同仍然是当前深化改革过程中的堵点、难点，浙江在“最多跑一次”改革前期的经验积累基础上，全面推进政府数字化转型，探索实践政府治理理念、方法、制度、工具的全过程系统转型。成立省大数据局，加快推进数据标准化工作，推进数据归集、共享、治理。对政府部门业务进行系统梳理，建立业务协同模型和数据共享两大模型，加强数据资源整合，按照“因需归集，应归尽归”原则，完善人口综合库、法人综合库、电子证照库、信用信息库、自然资源和空间地理信息库等五大库建设，探索数字条件下的业务流程再造，并充分利用“浙政钉”建立高效畅通的协同工作机制。

5.保障民生、便民利企中实现源头治理

“最多跑一次”改革是从政府本位思维向人民主体思维的重大转变，以人民为中心是“最多跑一次”改革的出发点和落脚点，改革的成果由人民共享、改革的成败由人民评价，改革的过程由人民参与。浙江以制度规范的形式确定每年新增财力不低于70%用于改善民生，加大民生保障和民生投入。便民利企，是“最多跑一次”改革始终贯穿的一条主线。改革从与百姓生活关联最大、百姓最关切的民生事项改起，从与企业建设发展关联最大、企业反映最集中的事项改起，不断提高公共服务质量，不断优化营商环境，从而不断提高企业和群众的获得感、幸福感和满意度，在源头上减少经济社会发展中隐性风险和社会稳定风险。

6.顶层设计、全域贯通中实现系统治理

在全国“放管服”改革的总体规划下，浙江积极探索省域范围内的顶层设计。“最多跑一次”改革是省委自上而下推动的改革大局，省委定目标、把方向、出政策、作部署，并把基层改革涌现出来的创新实践及时总结推广，坚持全省一盘棋，在实践的制度化与制度化的实践中形成良性互动。压实责任，落实保障，确保省、市、县、乡镇（街道）到村社总体方向一致、目标一致，避免产生新的数据孤岛和避免产生改革空转，在系统治理中不断纵深推进改革。

三、“最多跑一次”改革的制度逻辑

“最多跑一次”改革的深化过程也是不断完善治理制度体系的过程，是中央“放管服”改革在地方的落实和深化，是省域探索治理体系和治理能力现代化的具体行动。“最多跑一次”改革的一系列制度设计和创新，是在遵循中央“放管服”改革的大框架下积极发挥地方自主性，对“放管服”进行深刻理解并与地方改革实际相结合的制度性成果，有着自身的制度逻辑。

1.演进累积

浙江“最多跑一次”改革并不是凭空产生，而是始于1999年全国首个行政服务中心在浙江成立，并探索两集中两到位的改革起步。历经行政审批制度改革的不断积淀，到“四张清单一张网”改革，再到基层治理“四个平台”建设和“放管服”改革在浙江的落地，形成了一整套制度积累的成果，并在制度的演进过程中不断迭代升级，形成既与中央政策制度相配套，又与浙江地方分层改革相衔接的制度体系。

2.选择偏好

“放管服”改革在中央层面是逐年提出和渐次推进的，并形成一个完整的逻辑体系和制度体系。简政放权是当头炮和先手棋，着力解决以往行政体制中政府职能与市场职能、社会职能的不协调问题，为本次政府职能转变提出基本的改革思路。管理和服务作为政府的基本职能，“放”更多的是一种手段，“放管结合”是一种路径，重心和关键在优化服务上。浙江“最多跑一次”改革在前期“简权放权”基础上，目标导向，自加压力，选择“放管服”最难突破、但最有成效的优化服务入手，以优化服务为突破口倒逼“管出成效、放出活力”，体现出与一般的地方改革不同的制度选择路径。

3.集成创新

“最多跑一次”改革是对制度体系的集成式创新，深刻融合了“放管服”的制度组件和制度内涵。在“简政放权、放管结合、优化服务”的三个层面进行了全面的制度设计和行动部署，进一步理顺政府与市场、政府与社会的关系，进一步优化省、市、县、乡镇（街道）的职责体系，进一步厘清政府部门间的权责关系，在体制机制领域进行积极探索和大胆实践，总体上已经形成系统、整体和协同的制度体系。

4.内涵扩散

浙江“最多跑一次”改革，已经在全国多个省份复制推广，在外延上已经显示出制度扩散的示范效应。就浙江而言，“最多跑一次”呈现出制度的内涵扩散，不仅是政府领域的自我革命，而且从政务服务延伸到公共服务、经济管理、社会治理和民主法治实践；也不仅仅是制度集成，而且从制度设计的本体延伸到制度理念和制度精神；也不仅仅是改革的方法，而是从改革方法延伸到改革的作风和改革的习惯。“最多跑一次”改革是引领改革创新、推进省域治理现代化的关键路径，正在和已经以“最多跑一次”的理念方法作风延伸到省域治理各领域各方面全过程。

以“最多跑一次”改革为牵引，各领域改革全面突破、全面见效，数字化变革全面推进、全面深化，在省域治理上积累形成一整套更加完善的制度体系。