【实践探索】

深化厦门“放管服”改革研究

蔡旭

党的十八大以来，“放管服”改革不仅助推了全面深化改革的新征程，而且为“五位一体”总布局的顺利开展带来了强劲的市场和社会活力，其成效显著。然而，在市场被松了绑、企业和社会组织被解了套的同时，改革在各方面的获得感并未如期而至，企业和社会组织创业仍有受制感，群众办事还存繁琐感，政府放权不乏夹板感。走出困扰，必须把握好改革的目标与方法、速率与效率、规模与质量的关系，在重点领域和关键环节着力排除改革的堵点。

一、厦门“放管服”改革现状

2017年以来，厦门“放管服”改革取得了显著成效，多项改革走在全国、全省前列，如工程建设项目审批制度改革成为该领域的“改革蓝本”；“1+X”综合执法模式在全国复制推广；营商环境经第三方评估，从2014年全球排名相当于第61位提高至第38位，2018年根据国家发改委公布的营商环境试评价结果，厦门营商环境在全国参与评价的22个城市中排名第二；国际贸易“单一窗口”被商务部推荐为全国自贸试验区最佳实践案例；电子政务发展指数居全国第四；全国首创“厦门e政务”打造“24小时不打烊政务窗口”；厦门“六对标”推进“放管服”改革经验全省推广。

（一）持续深化“放管服”改革，推进营商环境优化

1.深化商事制度改革

推动“多证合一”改革，按照能整合的尽量整合、能简化的尽量简化、该减掉的坚决减掉的原则，2017年顺利推行“二十九证合一”改革。2018年，进一步整合证照合并登记项目，推行“三十五证合一”，实现部门之间信息共享、证照互认；深化“一照一码”改革，结合2017年厦门自贸片区市场准入领域改革成果，进一步推进“证照分离”改革，在自贸区厦门片区和厦门火炬高技术产业开发区对市场准入领域98项行政审批事项进行改革试点，其中直接取消审批6项、审批改为备案12项、实行告知承诺制18项、优化审批流程和材料43项、严格市场准入19项；深化商事登记制度改革，实现市行政审批商事登记信息管理平台二期上线运行，推动“点对点”实时精准抄送，实现对设立、变更、注销、年审等企业“全生命周期”情况实时跟踪，2017年保障传输商事主体信息14.55万笔;累计减少提交营业执照证明材料11万份；保障82个许可单位（包含区级单位）上传29种共3.07万份许可证；优化新设企业印章刻制流程，推出印章刻制与企业设立同时办理、立等可取，推动企业设立便利化。

2.推进审批事项网上办理服务

截至2017年，除涉密及少数使用国家部委、省级系统审批的事项外，所有依申请的行政审批服务事项共计2107项，已全部完成省网上办事大厅的部署，事项部署总数位列全省第一；推动2040项审批服务事项实现网上预审、网上办理；推动1675项审批服务事项实现全流程网上审批（其中四星级事项1407项，五星级事项268项），全流程网上审批率达79.5%，提前完成省政府要求的“在2018年底60%的审批服务事项实现全流程网上审批”的任务目标。

3.继续推进“多规合一”审批流程改革

厦门市行政服务中心牵头修改完善“多规合一”业务协同平台运行规则，已经市政府常务会议审议通过印发执行；进一步优化流程，压缩了审批时限，经营性用地从项目启动出让到完成土地出让方案编制上报市土管会审议32个工作日，工业用地从项目启动出让到完成土地出让方案编制上报市土管会审议仅20个工作日，划拨用地从项目启动到完成可研评审32个工作日（扣除业主编制、修改可研时间）。建设厦门市“多规合一”投资建设项目审批涉及中介网上服务大厅，对中介服务办理时限、服务质量等进行全程监督，已有53项中介服务事项纳入管理，337家中介机构入驻，362个项目发起合同网签；开发厦门市投资项目网上备案系统并投入使用，全市24家备案单位统一了项目备案办理方式，已有756个企业投资项目完成网上备案；从项目备案到施工许可，企业投资项目审批总时限由41个工作日压缩到31个工作日，压缩了24.4%。

4.重点项目服务保障改革

以协调推进项目前期工作、提升重点项目服务水平、保障金砖项目建设为工作目标，加强市区政务中心管委会与市、区部门及各建设指挥部协同联动，建立联络反馈机制，简化优化灾后重建项目审批服务，牵头制订《关于简化优化审批服务促进台风灾后重建工作的意见》，开通台风灾后重建提升行动等重点项目审批“绿色通道”，第一时间发现、协调、督办、解决建设项目审批过程中遇到的困难和问题，推动审批提速。累计受理协调服务重大重点项目786个，重点建设项目提前办结率达71%。

5.推动“一趟不用跑”和“最多跑一趟”工作

牵头制定实施方案，通过信息化手段，推动更多事项实现“最多跑一趟”。到2018年9月，全市“最多跑一趟”事项共计2081项，占比提升至92%；其中，“最多跑一趟”事项1678项，占比74.2%；“一趟不用跑”事项403项，占比17.8%，切实降低企业群众办事成本。

（二）持续夯实放管服基础，推进资源整合

1.强化智慧审批综合平台建设

完成市智慧审批综合平台一期项目建设，市级审批业务系统35个市级部门1381个审批服务事项入驻,2017年年总办结量为15998件；审批资源交换共享平台实现与45个部门自建系统的对接，2017年成功向省网厅报送1452471件办结数据,报送量稳居全省第一；启动市智慧审批综合平台二期建设，提升智慧审批业务系统，完善审批信息共享，开发审批监督管理系统、综合分析系统，进一步提高数据报送质量，2017年数据不完整率同比降低了46%，提升了政务服务大数据分析的可靠性。

2.持续提升标准化建设水平

启动标准体系信息管理系统二期工程建设，组织各部门修订完善办理事项的服务提供标准和审查工作细则。截至2017年，已有41个部门制定完成服务提供标准1544项，审查工作细则1609项；对各审批部门保留事项要件统一规范格式，逐步推动办事指南无纸化；配合制定国标《行政服务中心进驻事项服务指南》。

3.推动公共资源交易电子化进程

稳步推进全市公共资源交易全流程电子化进程，实现全市全流程电子化率达68.24％，推动交易全过程处处留痕，促进公共资源交易公开、透明、公正。交易数据全面与省公共服务平台对接、实时推送交易信息96998条，上报25万条历史数据，促进与全国公共资源交易相关信息交换共享，提高公共资源交易管理的信息化水平。

4.推进公共资源交易中心整合组建

厦门市行政服务中心会同编办多次与市国土房产局、建设局、财政局等相关单位沟通，就机构组建和职能划转形成基本一致的意见，目前,由市委编办提出的有关机构组建方案已按程序报市编委会研究。

（三）持续优化便民服务，推进群众获得感提升

1.加快24小时自助服务区建设

制定出台管理办法，推动社保、房屋产权登记查询、公积金查询等65个事项、厦门市社保中心、公积金中心、国土档案中心等9个部门的服务、28台自助服务机入驻市行政服务中心东、西两个24小时自助服务区。思明区已建成24小时便民自助服务区，集美、海沧的一体化自助设备集预约办事、行政审批、便民服务于一体，走在全国县、区政府前列。全年预约办件量达3万件，自助机办理达33万件，极大方便了群众办事。

2.推行周末轮班办事制度

厦门市公安局、人社局、国土房产局、地税局等13家单位、113项便民服务事项实现“周末无休日”，2017年共有460名工作人员参与轮值，累计办理4万余件，日均办件量超过1000件、并呈明显上升趋势。

3.推动全城通办

推动了1024个事项入驻市行政服务中心微信平台，群众可以通过微信办事大厅进行办事预约、办事指南查询、大厅排队查询等功能，方便群众利用手机进行查询、预约、办事，有效减少大厅排队等候，为群众提供更加智能的办事服务。推动网上审批服务系统与非税缴费移动支付平台对接，已完成调试并上线运行；推动市运管处、市场监管局、公路局和不动产登记中心4家单位实现微信、支付宝线下支付。目前，移动终端自助办结事项24项，预约上门服务事项29项，快递双向服务事项32项。公安、人社、交通、国税、地税等16个部门的民生事项实现全城通办，其中，全域通办事项240项，市区通办事项26项。

二、进一步深化“放管服”改革的重点与难点

（一）进一步深化“放管服”改革的重点

《国务院机构改革和职能转变方案》与《中共中央国务院关于地方政府职能转变和机构改革的意见》关于各级政府“放管服”改革的部署，实现了实质性进展，取得了阶段性成果。着眼于放到位、管到点、服到本，持续推进“放管服”改革，应以下面三个方面为着力点。

1.在“放”上下功夫，保证简政放权的效果

深化简政放权亟须解决的问题是摈弃空放、虚放、伪放、套放、漏放，落实基层政府、企业、社会组织的自主权。

为此，深化简政放权，应当“深入推进商事制度改革和“证照分离”改革试点，继续削减前置审批和不必要证照。大幅减少和规范涉企收费及审批评估事项”，尤其要彻底清理名目繁多的各种审批条件、要件、证明、手续等实为变相审批和延伸审批的要素，使它们真正拥有平等准入、合法竞争、快速发展的自主权。

2.在“管”上下功夫，保障放权改革的后盾

简政放权后，为了维护良好的市场环境，政府应强化监管，主动承担行政审批权取消、下放、转移后的责任。作出综合监管的制度安排，将会形成业务主管部门、审批部门、监管部门在审批权责与监管权责之间的明确切割和合理配置，消除政府部门责任担当的隐忧或者借口，既有利于避免政府部门以简政之义行繁苛之政，又有利于避免借放权之名甩包袱、推责任。当前，市场综合监管部门刚刚建立，而关键是当“谁审批、谁监管、谁负责”系于一个部门的权责链条被重组后，新的审批、监管、负责权责体系在多个部门之间合理建构的制度约束和技术优化。

3.在“服”上下功夫，履行为民服务的职责

优化服务亟待解决服务缺位、分散、低效、不公的问题，使政府服务急市场和社会之所急，供法人和自然人之所求，璧合简政放权、放管结合，充分发挥亲民便民、公正高效的现代服务型政府的作用。

首先，需要破解过去多头审批体制下重复审批、互为前置、低效审批的顽疾，彻底解决民众办事来回跑腿、左右折腾、名简实繁之苦。其次，需要以需求导向取代管理导向再造审批流程，修剪流程的节外之枝、压缩流程的长征之路、关闭流程中的“后门”，有效遏制审批当关、证明围城、公章履行、公文长征以及审批办事“见头不见尾”之风。再次，需要以服务型政府理念革新政府服务理念、服务内容、服务机制、服务体系，建设人民满意的服务型政府。

（二）进一步深化“放管服”改革的难点

当持续“放管服”改革已进入深水区后，必然触碰到体制机制中重点领域和关键环节的深层次问题，现存的障碍和藩篱依然拖累着改革进程，减弱着改革的效应。推进改革仍需瞄准改革中的“硬骨头”，各个击破、砥砺前行。

1.放权缺乏精准性和协同性

简政放权的成效不仅取决于放权的数量与外延，更取决于放权的质量与内涵。所下放的权力应该是与基层政府发展所需、服务所需完全对接，与市场和社会放活所需、繁荣所需高度契合；放权的过程应该是全流程、全要素、全方位的放权。但实践中错位放权、选择性放权的问题依然存在。

第一，放权缺乏精准性。上级政府放权时常存在忽略下级用权之所需，只下放责重利少的权力，权大利多的关键性的权力则牢牢掌握在手中，迟迟不肯下放，这导致上级放权与下级用权之间的错位，使得权力下放不仅没有推动下级政府改革，反而增加其工作负担。第二，放权缺乏协同性。受部门利益和责任追究等因素的限制，放权常出现放前不放后、彼放己不放的问题。

2.地方政府与社会组织承接力不足

地方政府在接权的过程中却由于自身承接力有限、社会组织承接力不足等原因陷入“接不住”、“放不了”的窘境。

第一，地方政府承接力有限。一方面，编制数量不足与工作任务日益繁重之间存在矛盾。另一方面，人员业务素质有限与工作任务日益专业化之间存在矛盾。第二，社会组织承接力不足。先天畸形、后天发育不良是我国社会组织发展的现状。数量不足、类型不全、资源人才匮乏、专业性有限的社会组织在承接政府转移职能时呈现“小孩穿大衣、挑重担”的窘相。

3.监管转型滞后于放权改革

简政放权不是让政府做“甩手掌柜”，而是在放权之后做称职的“警察”，积极承担起事中事后监管的责任。顺应简政放权改革的监管应该是主体多元、职能整合、责任明确、协同联动、手段高效、高度法治、轻审批重监管。但实际上，监管工作仍沉浸在传统监管范式中无法自拔，监管转型滞后，导致监管工作成为“放管服”链条中最薄弱的一个环节。当前事中事后监管工作存在的最突出问题表现在：第一，监管责任界定不清。第二，监管体制机制不健全。

4.服务数量与质量低下

持续“放管服”改革重塑的政府服务应该是“点菜式”服务，着眼于民众的需求，从最迫切、最突出的问题入手；应该是整体性服务，在构建政府内部协同联动机制和政社合作治理机制的基础上，实现公共服务的全响应。但现实中政府提供的服务无论是数量还是质量，都尚未能使民众获得完全的服务体验。

5.法律法规的立改废滞后制约改革纵深发展

法律法规是持续“放管服”改革的“铁杖”，是赋予政府在简政放权中敢不敢放、可不可放的胆量和能量的“令牌”，是为改革清障除淤的“护卫者”。但法能助行亦能阻行，不健全、不科学、不合理的法律法规也会堕变成制约改革行进的枷锁。

第一，法律法规制约基层改革自主权。《行政许可法》规定只有全国人大及常委会、国务院、省、自治区、直辖市人大及常委会、政府有权设定行政许可，其余层级的人大及常委会、政府及其部门无权设定行政许可。因此遵照法律“谁立谁废”的原则，市、县以下的政府无权取消行政许可事项。但是问题在于真正直接与百姓生产生活打交道的是区县级政府，相较于中央和省级政府它们更能准确定位哪些事项应该取消和下放。“但是由于既没有上位法依据，又没有自身立法权的保障，导致改革想得到、做不到。想时易、做时难，造成要么改革不深不透，要么改革难以为继，如果硬性推进，一旦出现问题又要承担问责性风险。”第二，法律漏洞、冲突、滞后制约着改革的进度。改革暴露了法律的诸多盲点，如对社会组织的管理，对行政审批中介服务的监管，对行政服务中心的性质定位等方面还没有出台相关的法律规定。改革中法律冲突也不可忽视，尤其是在地方政府实行职能和机构跨领域、跨行业横向整合之后，不同法律法规在权责归属、管理流程、监管标准等方面会产生一定的出入，另外，“不同的法律、法规以及地方政府法规之间也存在冲突的情况”。此外立法者的有限理性以及严格的立法程序使得法律总是具有滞后性，基于传统社会形态和经济结构制定的法律，难以适应社会变革和经济转型后的发展需要。正是出于以上原因，改革陷入无法可依或者违法改革的境遇，以致改革在走入深处后步履维艰。

三、进一步推进厦门“放管服”改革的建议

随着“放管服”改革不断向纵深推进，一些制约改革的深层次问题也逐步“暴露”，成为阻挡改革创新的“绊脚石”。结合中央精神及厦门实际，梳理厦门“放管服”存在的问题，并提出改进措施，力争取得更大的突破和进展。

（一）简政放权，推进改革的协同联动

虽然“三单”制度建设对大幅度简政放权发挥了重要的杠杆作用，但由市级单位向区级单位、政府向企业和社会组织单向放权的机制，不足以完全堵住只讲数量不讲质量、只重现象不重本质的浅表式改革的漏洞。因此，继续取消下放审批权，必须通过建立政府之间、政府与企业和社会组织之间的协调机制，确保深层改革取得实质性进展。

1.建立协同制定深化改革方案的机制

市级单位在制定继续放权的方案时应与区级单位、区级单位在制定继续削权方案时应与企业和社会组织进行充分沟通交流，在共同总结以往改革成果经验教训的基础上，明确权力下放受益者真正的需求和有能力接受的事项，对区级单位、企业和社会组织真正需要且有能力接受的，无论权力是大是小、是重是轻，都必须放出去、放到位，对区级单位、企业和社会组织真正需要但目前尚不具备充分接受能力的，各级单位应当在下放的同时，采取行政和技术的手段与方式，帮助受益者增强接受能力。

2.建立协同督查与考核改革绩效机制

市级政府对区级政府开展“放管服”改革绩效督查与考核，应跳出在政府内部闭合运行的束缚，实行政府主导、受益者参与、第三方介入的总体机制，在全面深入准确调查了解改革方案的科学性、执行过程的有效性、改革成果的真实性的基础上，形成以政府为主导、有受益者参与，和以受政府委托、以学界为主干、有受益者参与的两类督查与考核报告，最终产生整体督查与考核报告，切实发挥督查与考核解决问题、促进发展的作用。

（二）机制创新，推进改革标准化建设

推进“放管服”在某些方面成效不显、改革获得感不强的一个主要原因，是自由裁量仍存在较大空间。因此，必须加强标准化建设，最大限度缩小推进“放管服”改革的主观认定和实施空间。

1.严格实行“放”的标准化

第一，上位政府在权力下放过程中可把审批的所有条件、流程，每一个部门受理的重点、审核的要点等要求明确说明，使其标准化，让下位政府承接相关权力时有标可依、有据可循；第二，各级政府对于所有所需的材料，必须提供规范化的样例、样本，让法人和自然人办理事项时有例可查，明晰所填事项；第三，彻底取缔“绿色通道”“特事特办”“提前介入”“领导督办”这四扇后门或者偏门，增强审批改革的纯洁性。

2.严格实行“管”的标准化

第一，完善行业标准，行业主管部门应对各个行业经营的范围、行为、程序等制定完善、统一的标准，让企业知晓政府的底线、法律的红线，使其按规矩办事；第二，明确监管标准，监管部门在推进“双随机、一公开”和综合监管模式过程中，应制定包括监管主体、监管客体、监管时间、处罚力度等在内的标准，一方面规范监管行为，另一方面也为明确监管责任提供依据。

3.严格实行“服”的标准化

第一，应当大力推进政府信息服务标准化，凡是法律法规未禁止和限制公开的政府信息，不论掌握在哪个政府部门，都应当向社会公开，为法人和自然人创业创新提供准确充足的信息服务；第二，应当统筹市、区单位的服务流程和时限，避免一个企业在各区经营接受的却是差别甚大的政府服务的难堪状况；第三，提高政府政策服务的公平性，彻底摒弃对中小企业的歧视性、不对等限制性政策，提高它们与国企公平竞争的自信心和可预期性。

（三）放管结合，推进监管转型改革

监管体系与格局调整滞后于简政放权的进程，是整体推进“放管服”需要着力解决的问题。因此，政府应改变既是政策制定者、执行者，又是企业和社会监督者、判罚者的“监管保姆”角色，由“监管保姆”转变为“构建者”，以保证从简政放权起步的改革环环相扣。

1.转变政府角色，推进协同监管

第一，在政府内部实行协同，在集中审批权和监管权后，政府内部形成了业务主管部门、审批部门、监管部门之间的新的管理格局，应当适应这种变化，构建合理的监管制度和政策，明确政府监管的职责在不同部门之间的配置和衔接，对市场和社会合法行为既不作额外的干预，又监管到位；第二，构建社会多元主体参与监管机制，其中，关键是强化行业自律机制，充分发挥行业协会自我管理、自我约束、自我优化的作用和能力，最终实现政府、市场、社会等多元主体的责任共负、协同监管。

2.加强事中事后监管

政府应当实现由“重审批、轻监管”转变为“松审批、紧监管”，由“管微观、管过程”转变为“管宏观、管目标”。一方面，通过完善“双随机、一公开”监管模式以及社会征信体系建设等，加强事中事后监管；另一方面，必须处理好专业监管、综合监管、属地监管的关系，避免对同一个事项的监管在生产领域是专业监管，在流通和消费领域变为综合监管的状况，有效推进“五合一”监管体系的无缝实施。

3.建立科学的监管责任追究机制

第一，在政府内部，在权力清单、责任清单、负面清单制度基础上，建立监管清单，明确政府监管在审批部门、监管部门和业务主管部门之间主责与协责关系，使相关部门明晰自己的责任所在，切实负起各自的监管责任，使责任追究有力有效；第二，在政府外部，必须强化企业和社会组织的责任意识，明确界定企业和社会组织对安全和质量应担负的责任，对违法行为实行严惩重罚。

（四）积极探索，推进社会组织规范发展

中介组织的规范发展，是周延简政放权的一个重要后续环节，是用非行政行为和手段加强简政放权后对一些商务、社务进行管理和提供服务的积极措施。应当既大力扶持，又严格规范，健全中介组织的体系结构，优化中介组织的运行机制，增强利用社会力量扩大社会服务的能力。

1.加大对中介组织的扶持力度

第一，是资金和人才扶持，一方面，市政府通过设立政府专项资金以及税收优惠政策等在资金上对中介组织的发展予以扶持；另一方面、通过人才培养、人才补贴、人才表彰等政策吸引相关人才。第二，是资源和功能扶持，政府应将有利于中介组织生存、运营、发展的社会资源和组织功能通过竟争性方式放予中介组织，使中介组织有资源条件承担相应的功能，同时“逐步扩大政府向社会组织购买服务的范围和规模，对民生保障、社会治理、行业管理等公共服务项目，同等条件下优先向社会组织购买”，从而实现中介组织的可持续发展。

2.加强中介组织的管理

第一，是完善中介服务事项的清单管理工作，建立完整、规范的中介服务事项清单，取消没有法律法规设定依据的行政审批中介服务事项，对于申请人能够按要求自行完成的，市场竞争机制能够有效调节的，审批部门能够通过征求有关部门意见、现场检查、网络审查等方式解决的，事中事后监管能够解决的，一律不得设定中介服务事项；第二，是增强中介组织管理部门的能力，政府应成立专门的中介组织管理部门，对中介组织的培育、成长、规模、功能等进行专项管理；再次是规范中介组织行为，对于中介组织常出现的“乱收费、红顶中介”等问题，政府应加强对中介组织在登记、资金、行为、信用等方面的监管，同时引入竞争机制，淡化行政色彩，让其更好地服务于社会。

3.增强中介组织的自身发展能力

行政审批中介组织应在政府扶持的基础上，不断增强自身造血、自主运作、主动服务的能力，为相关市场和社会主体提供优质高效的专业化技术性服务。

（五）推进大数据＋人工智能的技术创新

大数据＋人工智能是破解持续“放管服”改革面临的体制机制深层次难题的有效技术手段，应当通过大力推进大数据人工智能的建设，排除政府在“放管服”过程中职能与编制、专业化与建制性上的冲突，辅助“放管服”提高审批、监管、服务效能。

1.深度推进“互联网＋政务服务”平台建设

横向层面，为拓展平台服务的广度，应在法律允许的范围内将各部门所有适宜放在网上办理的事项全部放在政务服务平台上，让百姓不用奔走于各个部门之间即可在网上办理大部分事项；纵向层面，为拓展平台服务的深度，应在市、区、镇（街）等有条件的各级政府之间建立联动的平台共享机制，既解决基层政府由于编制、人员素质因素难以履行综合性、专业性审批、监管职能的困惑又使群众在本级政府内就可享受到各层级政务服务。

2.打破部门信息壁垒，实现数据共享

各政府单位应跳出部门利益、部门责任等方面的局限性思维，除保留必要的，诸如国家安全和公共安全类的信息之外，将部门信息全部与相关部门实行对接、共享，使企业和群众在办理事项时少跑路，少交材料，最大限度提高办事效率。

【基金项目：福建省委党校、行政学院系统中国特色社会主义理论体系研究基地2018年课题“厦门市监管改革研究”；2018年度福建省校院系统科研与决策咨询项目“福建省互联网+政务改革研究”。】

（作者：蔡旭，中共厦门市委党校政治学教研部副教授，博士）

（摘自：2019年02月25日《厦门特区党校学报》）

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