天津市政务服务（营商环境）办公室党组书记、主任 赵宏伟

习近平总书记指出，“要改善投资和市场环境，加快对外开放步伐，降低市场运行成本，营造稳定公平透明、可预期的营商环境”“营商环境只有更好，没有最好”。天津市围绕行政体制机制创新，打造一流营商环境，推出“一制三化” （承诺制、标准化、智能化、便利化）改革，升级“放管服”，领改革之先，创制度之新。

一、“一制三化”改革目标

“一制三化”改革全称为承诺制标准化智能化便利化审批制度改革，主要有集成改革、世界标准、自我革命、制度创新、智能政务、颗粒度高等六个方面的亮点。改革紧紧围绕国家治理体系和治理能力现代化，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系来展开。包含三个方面的主要目标：一是创新体制机制，实现高效运转。重点是实现“四个转变”，即由管理型政府向服务型政府转变，由事前审批向事中事后监管转变，由多头监管向综合监管转变，由审核制审批向承诺制审批转变。二是聚焦世界标准，改善营商环境。重点是围绕世界银行营商环境评价的10个一级指标和42个二级指标，对标确定实现“世界标准、国际通行”的目标。三是打通信息孤岛，推行网上办事。重点是推行智能化建设，打造“智能政府、便利天津”。

二、“一制三化”改革重点任务

天津市围绕企业全生命周期，提高城市活力和竞争力，推动高质量发展，推出了15个方面50项改革任务。通过改革实现三个倒逼：一是倒逼政府自身弱化审批、强化监管；二是倒逼社会的信任，公民的信用；三是倒逼修改不合时宜的行政法规。

（一）深化“五减”改革。主要包含减事项、减材料、减环节、减证照、减时限等5项改革措施，确保设定事项于法有据，清单之外无事项。重点取消343个政务服务事项，将557个事项合并为165个事项，下放94个事项；取消3842件申请材料、188个办理环节、106个证照；将51件申请材料实行“以函代证”，169件申请材料实现全域共享；事项办理由法定平均时限21.2天压减至5.4天，减少74.37%。

（二）推行“马上办、就近办、网上办、一次办”。推出了1092个“马上办”事项、1341个“就近办”事项、2386个“网上办”事项、2119个“一次办”事项，并通过天津网上办事大厅向社会公布。清单公布2个月后，全市共办理“一次办”事项45300件、“网上办”事项24321件、“马上办”事项12425件、“就近办”事项13023件。

（三）全面推行承诺审批制度。在保留的行政许可事项和公共服务事项中，全面推行承诺审批制度。按照“你承诺、我审批，你不兑现、我就撤销”原则，申请人在不能全部提交申请材料的情况下，只要向行政机关作出自承诺之日起60日内补齐全部申请材料，并符合法定形式的书面承诺后，行政机关即当场或在承诺审批时限内作出行政审批决定。改革后,天津共推出657项实行承诺审批事项，涉及1430件申请材料。

（四）推行审批服务标准化。对保留的行政许可事项和公共服务事项，按照行政许可标准化操作规程总则，逐一梳理事项名称、设定依据、申请条件、申请材料、审查标准、办理程序和办结时限等60个要素，逐项编制标准化工作规程和办事指南，实行办事要件标准化、办事流程标准化、办事结果标准化，实现“同一事项、同一标准、同一编码”。探索制定审批服务运行评价标准，建立相应考核评价机制，全面提高行政审批服务质量。目前，已经编制1334个政务服务事项标准化办事指南。

（五）试行“无人审批”。顺应互联网、智能化发展趋势，在保留的行政许可、公共服务和各类证明事项的简单事项中，推出一批“无人审批”事项。通过把所有要件整合成一张表单，申请人进行远程申报，各部门制定智能比对审核标准，计算机软件系统对申请人的办事申请进行自动比对和判断，自动出具证件、证照、证书、批文、证明等，实现审批服务智能化、自助化、无人化、远程化。重点是推出156个智能化“无人审批”事项，打造20个主题业务办事场景，开设50个“政务服务无人超市”。

（六）进一步取消各类证明。凡是没有法律法规依据的一律取消；地方性法规规定不合理、不必要的，按程序取消；能通过个人现有证照证明的一律取消；能采取申请人书面承诺方式解决的一律取消；能被其他材料涵盖或替代的一律取消；能通过网络核验的一律取消；开具单位无法调查核实的证明一律取消。重点是取消1308个各类证明，明确各单位不得擅自设定事项、增设环节、增加材料、索要证明。

（七）着力解决群众办事堵点问题。有关部门和单位以解决办成一件事遇到的堵点为导向，简化办理流程，减少申报材料。能够通过信息共享取得的材料，一律不要求申请人提交；能够通过信息共享进行验证的证件，一律不要求提供复印件；属于本系统内生成的各类证件和证明材料，一律不要求申请人提交；能够网上办理并通过第三方物流送达的材料或办理结果，一律不要求申请人必须到现场办理、送达或领取。通过“政务一网通”平台建设，重点打通涉及堵点的办事场景，开通网上申报办理功能，加强信息共享和业务协同，实现与国家共享交换平台的对接，实现实时查询和验证，彻底解决堵点问题。按照国务院要求，重点解决群众最关心的100个办事堵点，推出327个仅凭身份证即可办理的事项。

（八）压缩企业开办时间。主要包含落实企业设立联合审批机制、在企业设立登记时同步刻制印章、领用增值税发票、办理社会保险登记、实施企业登记全程电子化、简化外商投资企业设立、提高本市企业赴境外投资审批效率，服务“一带一路”国家战略等改革措施。2018年以来，天津市共有10.01万家新设立企业，累计注册资本7819.6亿元。

（九）优化建设项目联合审批流程。主要包含压缩工程建设项目审批时间、建立“五个一”项目审批体系、优化项目分段审批流程、实行“四联并进”办理机制、精简项目联合审批材料、强化项目建设监督管理等6项改革措施。重点是将一般社会投资项目从取得土地到取得施工许可证的总体时间，压缩至80天以内。2018年,全市共有1011个项目进入联合审批流程并取得施工许可证，累计总投资8891亿元。

（十）规范审批中介行为。主要包含放开中介机构协会商会审批限制和区域市场、取消审批中介要件、压缩中介机构服务时限、实施中介机构评价等4项改革措施，使中介服务效率提高40%以上。可研报告编制不超过10天，工程设计方案编制不超过20天，施工图、环评、能评报告编制不超过15天，施工图审查不超过10天。

（十一）建成统一政务服务平台。主要包含开发建设“政务一网通”平台、加强系统改造对接、完善信息化基础设施、形成系统运行标准规范等4项改革措施。重点是建成“天津网上办事大厅”，作为全市政务服务的唯一入口，实现“一口式审批”，还推进95个部门业务系统与全市政务服务平台互联互通。

（十二）推进公共资源交易体制改革。建成了全市统一的公共资源交易电子服务平台，“一门户、八系统”架构基本搭建完成。实现了交易统一平台赋码、信息归集、全程跟踪，实现了公共资源交易公示公告信息的集中统一公开发布，累计向国家上传信息数据240余万条。2018年完成各类公共资源交易项目11.1万件，交易金额2516.3亿元，增收金额121.6亿元，节约金额35亿元。

（十三）实行企业群众诉求“一号响应”。对便民专线服务中心进行扩能改造，知识库从5万条扩容到10万条，日处置企业群众诉求能力超过5万件。2018年以来，累计办理企业群众各类诉求事项突破1000万件，接通率98.7%、办结率98.1%、满意率99.5%，综合服务水平位于全国政府服务热线前三位。

（十四）加强政务服务大厅统一管理。主要包含落实企业群众办事“只进一扇门”、推行政务服务“一窗受理”、加强窗口服务作风建设等3项改革措施。重点是提升改造市、区、乡镇（街道）三级政务服务中心，落实国务院关于各级政府原则上不再保留部门单独设立服务大厅的要求，完善“前台综合受理、后台分类审批、综合窗口出件”工作模式，做到“微笑服务、高效办事、不说不行、只跑一次”。

（十五）推进其他领域改革。主要包含提高不动产登记效率、加大金融扶持力度、加大办税业务服务力度、方便企业开展进出口贸易业务、改进水电气暖供给服务、进一步降低企业成本等6项改革措施。

三、“一制三化”改革配套机制

“一制三化”改革运行机制，主要包含公开公示、信用承诺、一网通办、全程监督、失信惩戒等5个配套运行机制，并分别制定了试行办法，确保改革措施能够落地。一是公开公示。就是把政府为企业群众办事的清单、指南和办事人员公示出来，不仅公开保留事项，还要公开取消事项，哪些网上办，哪些承诺办，哪些跑一次，哪些无人批，让企业群众一目了然。二是信用承诺。落实“信赖保护原则”，充分信任企业群众作出的承诺，除涉及国家安全等事项外，其余事项都可采取信用承诺，让信用承诺、“容缺后补”“以函代证”等措施成为办事常态。三是一网通办。打通整合各部门的业务系统，实现互联互通、信息共享、业务协同，把为企业群众服务的事项全部推到网上，实行无障碍、无纸化、无人化、无差别审批。四是联合监管。各部门把工作重心由事前审批转为事中事后监管，不仅要管有照有证的合法经营主体，更要管无照无证的非法经营主体，消除监管盲点。五是失信惩戒。把“负面清单”与“许可清单”对应起来，变普遍禁止的有限放开，为普遍许可的有限禁止。

四、“一制三化”改革的法律支撑

（一）符合法律关于地方政府职权的规定。依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第五项的规定，县级以上地方各级人民政府有权执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。天津市人民政府就行政审批的程序作出具体规定，并未超越法定职权，清单所列事项也未超越上述法定职权范围。

（二）符合法律规定的地方政府行使职权的程序性规定。天津市人民政府为实施“一制三化”改革，出台《天津市“一制三化”改革公开公示办法（试行）》《天津市“一制三化”改革信用承诺办法（试行）》《天津市“一制三化”改革一网通办办法（试行）》《天津市“一制三化”改革全程监督办法（试行）》《天津市“一制三化”改革失信惩戒办法（试行）》。这五个规范性文件属于“规定行政措施，发布决定和命令”行为，未违反有关行使职权的法定方式的规定。

（三）符合法律规定的形式审查要求。《中华人民共和国行政许可法》第三十一条规定：“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料”。第三十四条规定：“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查”。《中华人民共和国行政许可法》明确了申请人“如实提交材料，如实陈述事实，保证材料内容真实”的义务，行政许可机关履行的是形式审查义务，只有在“根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实”的情况下，才须履行实质审查义务。目前我国只颁布了《中华人民共和国行政许可法》，并没有出台《中华人民共和国行政审批法》，在行政审批领域参照《中华人民共和国行政许可法》执行，符合现行法律规定。

（四）符合《中华人民共和国合同法》的规定。行政审批是行政机关有效管理社会经济事务的经常性手段，是行政执法的形式之一。随着时代的前进与法治的发展，会出现一些新的行政执法形式，如行政合同就是一种较新的行政执法形式。行政合同除了主体特殊，缔结方式有特殊要求，行政主体有权单方解除合同等特点之外，其他很多方面均可适用《中华人民共和国合同法》。“承诺审批制”的核心内容是“你承诺、我审批，你不兑现、我就撤销”。《中华人民共和国合同法》第四十五条第一款规定：“当事人对合同的效力可以约定附条件。附生效条件的合同，自条件成就时生效。附解除条件的合同，自条件成就时失效”。“承诺审批制”在具体操作中，先进行“失信记录”和“未履行被执行人义务”事项排除审查，通过后允许申请人在承诺之后60日内补齐全部申请材料，当场或者在承诺的审批时限内作出行政审批决定，并发放有关证照、证件、证书和批文。这是一种附条件的预授权行为，并不违反法律规定，且清单范围的限定控制了预授权可能带来的风险。承诺审批制下，如申请人60日内提交了全部申请材料并经审查合格，所附条件成就，作出的行政审批决定和发放的证照、证件、证书、批文就成为正式的。如果申请人没有在60日内提交全部申请材料或者提交的申请材料经审查不合格，所附的解除条件成就，行政机关就可以撤销审批决定，收回或者注销证照、证件、证书、批文。

（五）承诺审批的期间规定符合法律规定。《中华人民共和国行政许可法》第四十二条规定：“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。依照本法第二十六条的规定，行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过四十五日；四十五日内不能办结的，经本级人民政府负责人批准，可以延长十五日，并应当将延长期限的理由告知申请人”。天津市人民政府以规范性文件的方式授权行政审批机关统一适用60日的时限，符合《中华人民共和国行政许可法》关于审批期间的规定。

目前，天津“一制三化”改革已经完成修改地方性法规35部、市政府规章15部，下一步将继续取消不符合新发展理念，不符合市场在资源配置中起决定性作用，不利于更好发挥政府作用，减少行政相对人权力，增加行政相对人义务的文件和规定。天津市将不断深化改革，打造国际标准、国内一流的营商环境，实现中央对天津的全国先进制作业研究基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区定位。

【赵宏伟：天津市政务服务（营商环境）办公室党组书记、主任，高级经济师】