北京大学政府管理学院原党委书记、教授 周志忍

一、问题提出：认识与判断

（一）认识：国家治理能力的重要性。国家治理体系第一要素：体制要素——一套权威性制度安排，公权力边界、职能体系、相关主体和权责关系；国家治理体系第二要素：机制要素——国家体制实际运行中应遵循的基础性程序和规则；国家治理能力重要性：“国家治理体系”和“国家治理效能”之间的桥梁和纽带。

（二）判断：中国治理的强项与弱项。一是中国治理历来不缺乏先进的理念和战略。毛泽东时代是全心全意为人民服务，邓小平强调三个“有利于”，江泽民“三个代表”，胡锦涛时代“科学发展观、以人为本，构建服务型政府”，习近平总书记提出来要使人们有一种获得感等。我们从来不缺乏先进的理念和战略。二是国家治理体系有“体制优势”。相对弱点一：新理念的深入探究和诠释不足；相对弱势二：治理能力相对薄弱，主要表现是粗放式管理缺乏精细化，影响了“体制优势”的充分发挥。在机构改革和运作管理、运行机制方面，运行机制弱和粗放式管理是目前最大的弱点和矛盾。

二、治理理论的中国化诠释

（一）西方治理理论的主要特点。权力配置上的分权导向、

参与主体上的多元互动、运行结构上的网络体系。弱化政府的直接管理角色，强化多元主体和社会自主治理。

（二）中国语境下的治理内涵。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括各领域的体制机制、法律法规安排等形成的一整套国家制度。国家治理能力是“运用国家制度管理社会各方面事务的能力”。

（三）治理研究的错位与着力点。错位：兴奋点是多元主体和自主治理，与中国的自上而下是两股道上的车。中国多元自主治理实践可以讨论，但置于治理体系和能力之下有点错位，起码是偏位，未抓住核心着力点：考察中国治理的内涵不能套用西方，那只能跟自己的过去比。以前是个啥模式？统制？管理？不同模式的考察维度、要素和标准有哪些？治理和这些模式的不同在哪里？

（四）研究方法或路径特点。学人被思潮和观念变革所吸引，无暇顾及“具体的”“技术性”问题。但是，当思潮的浪头退落以后，当你再别出心裁，观点也没有什么吸引人之处以后，写作的疲倦以及掩盖在这疲倦之中的逻辑苍白，就明显地暴露出来了。这种感觉是实实在在的，它包含的问题属于我们自己。

（五）新理念的体现方式。面对五光十色、光怪陆离的“新理念”万花筒，人们难免产生一种困惑：许多早期文献中频繁出现的概念如民主、参与、协同、市场机制等，怎么就成了当代政府管理的新理念？

不是第一次提出就不能说是全新理念，但特殊的时代背景、针对的特定情境、新背景下的特殊体现方式等，赋予这些“老”概念以新的内涵，使之成为“新”的理念。

三、粗放式管理表现形式

（一）运动式管理。一是主题不可预测，没有办法系统筹划；二

是跨部门资源投入不计成本；三是缺乏细节性制度规则；四是堵而不疏或治标不治本；五是可持续困境。

（二）靠领导批示运作。如议程设置随机化、渠道而非质量竞争

领导批示的局限、批示后的乱作为。我问很多人，目前那么多规定，你们最注重哪一条？大多数人告诉我最后一条，那就是领导和上级交办的其他事项。为什么是这种情况？当一个坏事比较普遍的时候，就不要从个人身上找原因，要从环境、制度、政策上找原因。

（三）理念缺乏技术支撑。我们很多先进的理念，但是中国在技术支撑方面的思考不够，自上而下压力型政治，下面对上面是表现型制度，有没有效果不管，我们需要的是什么？我们需要的是理念、战略、制度、标准等一套转换器，我们的宣传都是扩音器，表现在什么地方？讲话一套一套的，文字上下工夫，充分展示了中文的能力，而没有展示管理的能力。如“十个指头谈钢琴法：分清任务的轻重缓急，讲究工作的先行后续，找准节奏、分配力度，避免抓点丢面、抓小丢大、抓枝节丢大局、抓小势丢大势。”问题是把这些背下来，你会弹钢琴吗？还是不会，这就是大问题。有很多方面体现这个特点，所以党的十八届三中全会提出让市场在资源配置中发挥决定性作用，战略层面充分意识到了问题，但落实的怎么样？很多东西需要去思考。我关注的是资源配置方面，政府和市场两者怎么结合，门槛是多少，评价门槛的标准是什么，五年过去了，发改委没有拿出来真正衡量市场基础和标准，所以我们在模糊摸索，完全靠个人的领悟去行事。很多人拿着市场决定性作用开倒车。习近平总书记讲话给了一个定心丸，真正要吃定心丸还需要有关部门认真探讨走一步。

（四）对禁令式负向管理的依赖。频出的禁令：教育部贫困生认定禁止当众“比穷”；多部委严禁禁止烧煤取暖一刀切；教育部清理“唯论文、唯职称”专项行动；高检、高法“以零容忍态度严肃查处利用审判执行权侵害民营企业和企业家合法权益的行为”；公安部“坚决防止刑事执法介入经济纠纷”。难把握的禁令：逻辑上，正面讲提职称不能唯论文可以，但专项整治唯论文，超出常人把握范围。判定标准是什么？简单禁止不究根源：贫困生当众比穷，禁烧煤取暖一刀切，此类现象出现的深层次根源到底是什么？

（五）政策的周期性波动。无论是新交通法、医患关系，还是

科研经费管理都充满了政策波动性。

四、精细化管理借鉴：美国专车配置

1. 专车概念与法定人员。美国专车概念：Home-to-work，公务加通勤的组合。专车方式：司机接送、自驾公务车。法律规定专车享受人员清单（5 USC 1344），除驻外大使和总领事，行政部门文职系统最多61人。

2. 专车配置三种例外情形。明显且迫近的威胁、紧急状态出现

履行职责的需要、法典要求总务署具体化。

3. “履职需要”的操作化。一些特殊行业职员使用公车上下班属“有效履职的基本需求，或能提升部门的经济性和工作效率”。如执法队伍、质量、建筑、矿山、食品安全等实地巡检人员，可能随时接紧急通知赶赴一线，直接使用公车会提高工作效率。

4. 例外的例外（联邦管理条例）。这些人员几种情况也不能用公车：具有执法、巡检人员身份但不直接到实地巡检第一线；被允许使用弹性工作时间；巡检地点相对固定；如派驻相关单位的审计人员。

例外管理的非常严格，第一是审批资格，部长本人核批不得授权；一次核批不超过15天，连续核批总天数不超过90天；还有是当事人姓名、职务、核批的具体理由、有效天数；每次核批后须立即上报给众院“政府运营委员会”和参院“政府事务委员会”。

（周志忍：北京大学政府管理学院原党委书记、教授）