安徽省委党校（安徽行政学院）副校（院）长、教授 袁维海

回顾我国行政体制改革的历程，可以说数量型政府机构改革已经走到历史尽头

1956年底，国务院所属工作部门共81个，达到了新中国成立以来政府机构数量的第一次高峰。行政机构臃肿庞大，办事效率低，不利于发挥地方积极性，不适应生产力发展等一系列弊端日益突出。因此，根据毛泽东的《论十大关系》及有关指示，1956年下半年中央提出了《关于改进国家行政体制的决议（草案）》，由此拉开了我国第一次自觉地进行行政管理体制和机构改革的序幕。经过改革，到1959年底，国务院机构由81个减到60个。但是，这次改革，由于受主客观条件的限制，到1965年底，国务院工作部门增至79个，基本上恢复到1956年的水平，其中一些是1956年机构的简单恢复。

文化大革命中，1970年在当时极不正常的环境下，进行了一次机构改革，改革后的国务院工作部门从79个减为32个，人员编制从“文革”前的5万人左右减为1万人左右，由于这次精简的特殊性，给我国政府工作带来了极大的损害。

1982年，我国进行了改革开放后的第一次大规模机构改革。到1981年底，国务院共设有100多个部门，其中部委52个，直属机构43个，办公机构5个，达到了新中国成立以来机构数量的最高峰。经过改革，国务院部委机构、直属机构和办事机构由100个减到61个，人员由5.1万人减到3万人。这次改革虽然取得了一定的成果，但由于改革未能从根本上消除机构膨胀的原因，因而改革后又再度出现了膨胀的趋势。以国务院为例，到1987年底，国务院部门由61个增加到72个。

由此看来，围绕政府机构设置或多或少而进行的精减——膨胀——再精减——再膨胀的数量型改革路径依赖，早已失灵，也无法适应当时中国改革开放大趋势、新期待的时代诉求，必须以一种崭新的思维和定位来牵引与推动。1988年新一轮的政府机构改革，而首选就是转变政府职能，这是对中国政府改革最重要的理论贡献之一。

回望改革开放40周年，牵引转变政府职能这一“牛鼻子”，绘就了今天独有的政府改革壮观画面

今年是改革开放40周年，但严格地说，围绕转变政府职能而展开的中国行政改革的壮丽画卷，以1988年国务院机构改革的职能转变为突破，今年正好30周年。30年来，以1987年党的十三大将转变政府职能确定为机构改革的关键为新决策起点，此后伴随着时代发展和中国改革开放进程，适时地对转变政府职能这一重大决策进行追踪完善，绘就了今天独有的政府改革壮观画面。

十三大：转变政府职能是机构改革的关键

十四大：以职能转变为关键；根本途径是政企分开

十五大：按社会主义市场经济要求，转变政府职能，实现政企分开

十六大：完善政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能

十七大：着力转变政府职能、理顺关系、优化结构、提高效能、形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制

十八大：推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变

十九大：转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府

进入新时代，简政放权，打赢“放管服”改革攻坚战正当其时

党中央、国务院高度重视简政放权、放管结合、优化服务改革，2013年以来坚持把这项改革作为全面深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”。

2013以来，各级政府取消和下放权力的工作取得了阶段性成效，优化公共服务建设成效卓著，人民群众的获得感、幸福感和安全感进一步提升。监管工作积极探索、稳步推进，取得显著成效，但在“放管服”整体性功能的发挥中，监管不力、监管的软肋也日显突出，表现在政府职能转变的“越位、缺位、错位”中，职能“缺位”十分明显，而监管缺位则成为最突出的矛盾和问题。

综上所述：

一、“放得下”是前提。

就全国而言，经过前几轮的改革，容易清理的行政审批事项大都已经取消下放，剩下的都是难啃的“硬骨头”，那些触及部门核心利益的事项，一般还不太愿意放权，存在放权含金量不高、名放实不放，责放权不放等现象；束缚企业生产经营、影响人民群众创业创新的事项取消下放还不够，企业和群众感到还不够份量；少数政府部门“两集中两到位”改革不彻底，个别地方和部门只下放受理权或初审权，没有把终审权下放到位；权责不对等造成下级部门往往由于不用承担最后责任而审查不严，而具有终审权的上级部门又由于不了解具体情况无法严格把关，出现了由于利益的分割导致权责不能统一的现象，在一定程度上背离了权责一致的行政法治基本原则；还有个别审批事项甚至换个“马甲”，或由明转暗、或从政府转到“红顶”中介，审批服务的各种“要件”、程序等还存在一些关卡，环节多、审批慢问题仍然存在。这些已经成为推进简政放权改革的“中梗阻”。

“放”是放活，而不是放任；有所不为，是为了更好地有所为。因此，要着力解决“最先一公里”问题，对“行政审批事项”进行明确界定，进一步摸清家底，对目录编制进行统一规范；加大对非经济领域事项的取消下放力度；要不折不扣地“放”，该“放”的全部放开、该“减”的完全减掉、该“清”的彻底清除，不留尾巴、不留死角、不搞变通。

二、“接得住”是关键。

在行政审批事项取消下放的过程中，大量权力接踵下沉，基层政府如何接权成为关注焦点。一方面，不少地方行政审批事项下放给下级政府或者转移给社会组织还面临承接主体缺乏、承接能力不到位的问题。一些下级单位因为缺乏足够的准备，基层部门一直处于人少事多的缺编状态，业务水平也无法跟上，在实践中易出现不敢审批、随意审批的现象。部分单位对行政服务中心派驻人员没有进行系统的业务知识培训，窗口人员难以及时熟悉各类行政审批新政和程序，影响服务水平和效率。另一方面，长期以来，我国的社会组织发育迟缓，组织成熟、自律规范的社会组织较少，大量需转移的行政审批事项无法找到合适的承接组织。我们对安徽省的评估问卷结果显示，“改革社会组织登记管理，加快向社会转移职能”和“加强中介机构管理，培育和规范中介服务市场”这两项改革任务的满意度相对比例较低。另外，不少社会组织还与主管单位存在着千丝万缕的联系，转移给这些社会组织的行政审批事项实际上还牢牢控制在有关部门手中，而且随着改革的推进，还很容易出现社会组织职能的膨胀，中介机构市场化程度不高、服务效率较低、收费名目繁多、监管不到位以及“红顶中介”等影响行政审批事项的承接，甚至成为极个别政府部门隐形寻租的幌子。

因此，要进一步切断中介服务机构与政府部门存在的利益关联，革除部门扯皮办事难，减少证明“围城”、公章“旅行”、公文“长征”，就要切切实实地“接”，明确承接事项，提高业务素质、提升工作效能，不拖延、不缩水，保证放下来的权力接得住、接到位。

三、“管得好”是基础。

简政放权改革中确立的放管结合的新思路，不仅实现了行政审批和市场监管的分离，而且有效提高了监管的有效性，强化事中、事后监管，避免一放就乱、一管就死的局面。但是，当前，从全国来看，重审批、轻监管的现象还有存在，有的政府部门和工作人员法治观念还有些淡漠，对其主体行政行为以及其他需要监管的事项的合法性与规范性还要求不够，有的行政审批部门在如何办理许可证和有关批文方面投入很多精力，对取得许可证的单位和个人是否严格按照国家有关法律、法规从事经营活动，却监督不力，管理不严；动态监管机制尚未建立完善，主要是对权力清单和责任清单进行动态管理的机制还没有完全建立，按照推行网上办事，优化运行流程，提高行政效率的要求，统一的政府权力清单和责任清单网上运行平台也不够完善，对保留和下放的权力事项，还没有建立规范高效的政府权力运行和监督制约机制；另外，由于网上行政审批的大数据融合平台还未形成，行政审批服务网站功能还比较单一，网上并联审批和跨层级联动审批还比较困难，行政审批制度标准化建设也处于起步阶段，这些在一定程度上都制约了政府的社会服务效率、协同管理水平和应急响应能力。

“管”要管好，而不是管死。因此，坚持“放管结合”，亟需强化法治思维，创新监管机制，严格责任追究，把该管的事管住管好。要尽快建立统一监管平台，实行综合监管执法；积极探索“互联网+监管”模式，推行“智能”监管，打破“信息孤岛”；加强市场监管，由倚重事前审批向注重事中事后监管转变，积极采用多种方式加强监管，探索建立信用监管、协同监管与社会共治的新格局，最大限度减少自由裁量权；加快转变政府社会管理职能，推动社会资源配置效益最大化、效率最优化，让政府更好归位、市场更大发力、群众更多受益。

四、“服务优”是根本。

行政审批制度改革服务的“方便之门”越大越受欢迎，行政审批制度改革的要点不仅在“减”，更在于“精”；不仅要管得少、管得好，还要服务优。调查发现，在服务群众的过程中，职能部门之间交叉审批、重复审批的问题仍比较突出，一项审批项目需要群众跑多个部门，人为地增加了审批成本，降低了审批效率；各市部门内部和部门之间缺少统筹推进机制，一些专业性强、关联性强的审批事项，向窗口全面授权范围还偏少，联合审批的办理比例还不够高；受场地、人员等硬件条件限制，行政审批难以保证全面进驻政务服务大厅，中心窗口办件比例不足、效率低下，政务服务中心受场地限制，无法将各市、县的行政审批项目全部集中到中心办理，部分审批项目进驻不全，联审联批推动难度较大。从群众问卷和实地座谈中了解到，由于职权整合不到位，一些部门仍存在窗口、机关“两张皮”现象，重要服务项目仍放在原单位，审核批准仍要在政务服务中心和审批机关两头跑，办事效率低下，公众意见较大。

因此，要把有限的行政管理资源，用在更关键的事项上，把政府的职能重心转变到为行政相对人服务上。简政放权绝不能一放了之，既要把该管的事管好，还要把该服务的服务到位。因此，要进一步按照李克强总理“减掉不必要的公章，打破不合理的规矩”的要求，创新服务方式，借助云计算和大数据技术手段，开放分散在各部门的信息资源，通过“互联网+”，变“群众跑路”为“信息跑路”，实现从“桌上”到“网上”和“掌上”的转变，打通便民服务“最后一公里”，让百姓审批办事走上“高速路”。

安徽已经发布了2018年度"互联网+政务服务"工作方案，今年全面建成覆盖省、市、县、乡、村五级的一体化网上政务服务平台，并优化全省标准统一政务服务门户，打造安徽政务服务一个APP。各类政务服务事项全部纳入运行，凡是能实现网上办理的事项，不得要求必须到现场办理，年内实现政务服务事项做到“应上尽上、全程在线”。建立网上审批负面清单制度，清单以外的事项“零跑腿”。完善全省统一公共支付平台功能，扩大缴费范围，力争实现各类费用缴纳全覆盖。还分批推出“一次办结”事项清单，实现窗口办事“最多跑一次，多次是例外”。

刚刚闭幕的中央经济工作会议强调：要切实转变政府职能，大幅减少政府对资源的直接配置，强化事中事后监管，凡是市场能自主调节的就让市场来调节，凡是企业能干的就让企业干。

【袁维海：中共安徽省委党校（安徽行政学院）副校（院）长、教授】