中国行政体制改革研究会副会长，中国人事科学研究院原院长、研究员 吴江

2016年3月，中共中央印发了《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，第一次提出“构建科学规范、运行高效、开放包容的人才发展治理体系”。习近平总书记强调，人才管理体制的核心是向用人单位放权、为人才松绑。人才体制机制管理的核心是在政府和市场的关系下，正确配置人才的问题。2018年，中央进一步强调把人才从不合理的评价、流动和经费管理中解放出来。人才管理体制机制改革中的“人才”是广义概念，即公务员队伍、专业技术队伍、企业家队伍、高技能工人队伍、农村职业农民队伍和社会工作者等。

一、改革开放40年是人才持续获得解放的历史

改革开放40年是人才持续获得解放的历史，总结回顾人才是怎么被解放出来的很有必要。40年来，最重要的是经历了四个阶段。1977年-1987年：“尊重知识、尊重人才”，获得人才政治解放；1987年-2003年：“人才市场释放活力”，获得人才资本解放；2003年-2012年：“实施人才强国战略”，获得人才事业解放；2012年-2018年：“人才体制机制改革”，获得人才制度解放。

1.1977年-1987年：“尊重知识、尊重人才”，获得人才政治解放

1977年5月，邓小平同志首次提出了“尊重知识、尊重人才”的重要论断；1978年3月，在全国科学大会上，他明确指出“知识分子是工人阶级的一部分”；1988年，他创造性地提出了“科学技术是第一生产力”的著名论断，从思想上和政治上解放了广大知识分子和人才队伍。1978年11月，中央组织部下发了《关于落实党的知识分子政策的几点意见》，对知识分子和优秀人才的政治尊重、工作重用和生活照顾，成为知识分子政策的核心，成为做好知识分子和人才工作的出发点和落脚点。同时，在全社会树立了钱学森、陈景润等一大批优秀科学家典型，逐步把“尊重知识、尊重人才”凝聚成全党全社会的共识，成为一项推进改革开放的基本国策。1978年他在科学大会上指出：“一个人才辈出、群星灿烂的时代必将很快到来”“在人才问题上，要特别强调一下，必须打破常规，去发现、选拔和培养杰出的人才”。1985年小平同志在全国教育工作会议上又指出，在我们国家，国力的强弱，经济发展后劲的大小，越来越取决于劳动者的素质，取决于知识分子的数量和质量。一个10亿人口的大国，教育搞上去了，人才资源的巨大优势是任何国家比不了的。有了人才优势，再加上先进的社会主义制度，我们的目标就有把握达到。

——恢复高考制度。1977年8月，邓小平同志主持召开科学和教育工作座谈会，作出于当年恢复高考的决定。同年10月12日，国务院正式宣布当年恢复高考。1977年冬和1978年夏的中国，迎来了世界历史上规模最大的考试，报考总人数达到1160万人。恢复高考制度不仅改变了几代人的命运，尤为重要的是为我国的人才培养选拔和经济腾飞奠定了良好基础。截至2017年，我国9亿人力资源中，接受高等教育的比重已经达到20%，成为世界人才大国。

——公派留学生制度。1978年6月，邓小平同志提出恢复公派留学生制度，要求成千成万地派出去学习。从1978年12月首批52名公派赴美留学生开始,到2017年底，中国各类出国留学人员累计达519.49万人，其中313.20万人在完成学业后选择回国发展。

——开展智力引进工作。1983年7月8日，邓小平发表了“利用外国智力和扩大对外开放”的重要谈话，指出“要利用外国智力，请一些外国人来参加我们的重点建设以及各方面的建设。”他强调，这是“一个战略问题”。仅“十二五”时期，我国引进国外人才和智力工作就取得重大成效，来华专家总量达300万人次，全国派出因公出国(境)培训人员24.4万人。

——恢复并发展职称制度和职业资格制度。1977年，邓小平要求“恢复科研人员职称，大专院校也要恢复教授、讲师、助教等职称”。1978年3月7日，全国开始施行技术职称评定制度，在1983年至1988年间，职称制度全面进入正常化、规范化轨道。在此基础上，逐渐形成了我国现有的人才评价机制。

——提出干部队伍和领导班子建设“革命化、年轻化、知识化、专业化”的四化方针。1981年开始大力选拔知识分子和优秀人才进入各级领导班子，新老干部合作与交替走上正常化轨道。

2.1987年-2003年：“人才市场释放活力”，获得人才资本解放

——推进人才市场流动。党的十三大报告提出了“社会主义的市场体系，不仅包括消费品和生产资料等商品市场，而且应当包括资金、劳务、技术、信息和房地产等生产要素市场”“党内党外，都要创造人员能合理流动、职业有选择余地的社会条件，破除论资排辈等压抑进取心和创造性的陈腐观念”。从此，各类人才在市场中自由流动配置成为可能，广大人才可以在不同所有制单位之间流动，进而大大提升了人才发挥作用的效益与活力，市场机制破除了人才的单位所有、部门所有，人才走向了社会，用好用活人才成为社会风尚。

——推进事业单位人事制度改革。1992年党的十四大明确提出，要按照机关、企业和事业单位的不同特点，逐步建立健全分类管理的人事制度。通过改革，明确了事业单位的基本管理制度，完善了事业单位组织机构、人事制度、分配制度、社会保障、财政供给和资产管理等制度体系。专业技术人才从身份管理转换为岗位管理、合同管理，全员实现聘任制，实行养老保险制度，人才部门所有被彻底打破，能进能出的社会化机制形成。

——推进国有企业市场化选人方式改革。从市场公开遴选国有企业领导人员，实行任期制（聘期制），对经理层成员采取竞聘上岗、公开招聘和委托推荐等方式，推进契约化管理。强化市场化退出，包括对不适宜担任现职的国有企业领导人员进行组织调整，以及因企业发展战略调整、产业转型、兼并重组等需要，对企业领导人员进行调整，任期（聘期）届满未连任（续聘）的自然免职（解聘），形成优胜劣汰、优进劣退机制。市场化选聘职业经理人，稳妥推进职业经理人制度建设，推进董事会选聘经理层成员的法人治理结构改革。

——大学毕业生自主择业制度改革。中央在1985年就提出要改革大学生的招生制度和毕业生分配制度，高校试行计划外自费招生试点工作。1993年，党中央和国务院正式提出，改革高等学校毕业生统包统分和“包当干部”的就业制度，实行少数毕业生由国家安排就业，多数毕业生“自主择业”的就业制度。经过两三年的调整过渡，到1996年，大学生毕业统一分配制度基本退出历史舞台。

——建立国家公务员制度，实施全面依法管理。过去政府部门管理权限过分集中，管人与管事脱节；管理方式陈旧单一，阻碍人才成长；管理制度不健全，用人缺乏法治。由此导致两大问题：一是年轻优秀人才难以脱颖而出，二是用人问题上的不正之风难以避免。建立国家公务员制度，即制定法律和规章，对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员，依法进行科学管理。

3.2003年-2012年：“实施人才强国战略”,获得人才事业解放

——坚持党管人才原则的人才优先发展布局。2003年12月，中央召开了第一次全国人才工作会议，做出《关于进一步加强人才工作的决定》，实施人才强国战略的重大决策。首次明确了“坚持党管人才原则”的治理体系，确立“不唯学历、不唯职称、不唯资历、不唯身份”的科学人才观，以及“人才资源是第一资源”的战略地位，把实施人才强国战略写入党章。

——制定了第一个《国家人才发展中长期规划（2010-2020）》，提出到本世纪中叶进入世界人才强国行列的奋斗目标。围绕六支人才队伍建设，提出了数量、质量和结构指标体系，从培养开发、评价发现、选拔任用、流动配置、激励保障各环节，制定了科学完备的10个方面政策，集聚优秀人才的12项重大工程也相继展开。  

这些年来,我国人才发展规划的主要指标基本实现。一是人才资源总量稳步增长。到2015年底，全国人才资源总量达1.75亿人，人才资源总量占人力资源总量的15.5%，基本实现2020年1.8亿人、16%的规划目标。二是人才队伍素质明显增强。每万劳动力中研发人员达48.5人，超出2020年规划目标的5.5人；主要劳动年龄人口受过高等教育的比例为16.9%，高技能人才占技能劳动者的27.3%，接近规划提出的2020年达到20%和35%的目标。三是人才投入和效能显著提高。人力资本投资占国内生产总值的比例达到15.8%，超出2020年规划目标0.8个百分点；人才贡献率达到33.5%，接近2020年规划提出的35%的目标。四是促进人才发展的国家政策体系基本完善。国家中长期人才发展规划纲要部署的十大人才政策相继出台。各地区、各部门结合实际，研究制定一系列与国家重大人才政策相衔接的具体举措，逐步形成国家、部门、地方三级贯通的政策体系。2016年3月，中共中央印发《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，同年党中央、国务院印发《关于加强新形势下引进外国人才工作的指导意见》，2017年9月党中央、国务院印发了《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》。连续三个人才文件出台，形成了国家“顶层设计”的元政策框架。引进海外高层次人才获得突破性成果。党的十八大以来，国家累计引进4830名自然科学、工程技术、经济管理、文化艺术等领域的海外高层次人才，占入选该计划总人数8000人的60%。各地区各部门结合实际，积极实施引才计划，累计引进了5.2万名海外高层次人才，如北京“海聚工程”、上海“千人计划”、广东“珠江引才计划”、江苏“双创计划”、湖北“黄鹤英才”、教育部“长江学者奖励计划”、人力资源与社会保障部“高层次留学人才回国资助计划”、中科院“百人计划”等。这些计划的实施，既为本地区本系统本领域集聚了一大批优秀人才，也带动形成了新中国成立以来最大规模的海外留学人才归国潮。截至2016年底，留学回国人才总数达265.1万人，其中党的十八大以来占70%。

4.2012年-2018年：“人才体制机制改革”，获得制度解放

2016年3月，中共中央印发了《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，第一次提出“构建科学规范、运行高效、开放包容的人才发展治理体系”。建立中国特色的人才发展治理体系，就是以发挥党对人才工作全面领导的政治优势为核心，以确立人才引领发展的战略地位为主线，以加快建设人才强国、聚天下英才而用之为目标，以深化人才体制机制改革为动力，重点解决人才发展治理中不平衡、不充分的热点难点问题，努力建设一支矢志爱国奉献、勇于创新创造的优秀人才队伍，营造全社会良好的人才生态环境，最大限度地把广大人才的报国情怀、奋斗精神、创造活力激发出来。

——确立了新时代人才引领发展的战略新格局。2018年7月3日-4日，在全国组织工作会议上，习近平总书记指出，千秋基业，人才为本。要加快实施人才强国战略，确立人才引领发展的战略地位。要深化人才发展体制机制改革，最大限度把广大人才的报国情怀、奋斗精神、创造活力激发出来。要完善人才培养机制，改进人才评价机制，创新人才流动机制，健全人才激励机制。要实行更加积极、更加开放、更加有效的人才引进政策，聚天下英才而用之。实现中华民族伟大复兴，坚持和发展中国特色社会主义，关键在党，关键在人，归根到底在培养造就一代又一代可靠接班人。

——深化人才体制机制改革取得突破性进展。中共中央出台《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，提出了一系列创新举措，产生了新一波政策释放和活力激发效应。其中，完善党管人才的领导体制取得显著成效，人才工作科学化水平明显提升；改进人才管理方式取得了重要进展；人才评价、选拔、任用、流动和激励机制中的职称制度改革，机关事业单位工作人员养老保险制度改革和人才创新创业激励工作实现重大突破。人才体制机制深水区改革已经破题，人才优先发展步入常态化、应需化、精细化的新轨道。这个阶段最重要的经验是在中关村人才改革试验区所取得的，通过打造创新创业生态系统，促进政府、市场、社会有机结合。领军企业、高校院所的原创技术、多层次合作平台、天使投资和创业金融、社会与科技中介、创新文化6大要素相互关联、相互支撑，促进创新资源聚合、配置和开发利用，营造良好的人才生态环境，促进生态系统跨境延伸。支持协会、学会等社会组织协同创新平台，组建了37家新型社会组织，整合了全市110多家社会组织，为人才联合创制技术标准、协同攻关核心技术搭建平台。共有200多家科技企业孵化器、1490多家创投机构、500多家协会联盟等，助力科技成果产业化。完善全链条人才创业扶持机制，根据人才的不同特点，将创新创业主体划分为在校大学生、初创企业人才、海归人才、U30雏鹰人才、高端领军人才等若干层次，实施一系列重大人才专项工程，构建覆盖人才成长链条的政策扶持体系。打造人才发展“软口岸”，绘制“全球顶尖技术和团队分布图”，广开荐才引才渠道。从发达国家聘任了19名“海外人才工作顾问”，在硅谷、伦敦、悉尼、东京等地区设立12个海外人才联络机构，吸引海外人才回国创新创业。

二、40年人才管理体制机制改革的基本经验

1.从加强党的全面领导政治高度，坚持党管人才原则

人才是第一资源，既要从经济发展角度强调其重要支撑，更要从政治引领角度看问题。习近平总书记强调，“人才是国家发展最宝贵的战略资源，我们党要科学执政、长期执政，必须直接掌握这一重要战略资源，把尽可能多的人才团结凝聚到党和国家事业中来。我们有党的全面领导的政治优势，完全有信心有能力建立优于发达国家的人才发展体制机制”。因此，对人才的政治引领和政治吸纳尤为重要。一方面，国内外多种观念、多种思潮交错激荡，新自由主义、民粹主义、虚无主义等错误思潮在人才队伍中有所抬头，对国家意识形态安全产生负面影响；另一方面，由于各国人才竞争的加剧，对核心机密和核心技术人才资源的争夺日趋激烈，如何减少核心机密、核心技术人才的流失和因此造成的损失，保护国家核心机密、核心技术人才的安全，就成为各国人才管理的重要内容。从目前中国的实际情况看，只有通过党管人才，才能汇集和调动各方资源，从国家安全的战略高度全面把握、准确研判、系统解决这些问题。

加强党对人才工作的领导，健全党管人才工作的新格局，一是健全党管人才的领导体制。全面落实《关于进一步加强党管人才工作的意见》，切实加强党对人才工作的领导机构建设，积极推动建立党政领导班子和领导干部人才工作目标责任制，将人才工作列为落实党建工作责任制的重要内容，充分发挥各级党委总揽全局、协调各方的领导核心作用。二是创新党管人才运行机制。明确党委人才工作领导小组工作职责，制定工作规则，实行重大事项报告制度、重要信息通报制度、工作督查制度和人才工作联络员制度。推进人才法律法规建设，不断提升人才工作制度化、规范化水平。三是完善党管人才工作格局。各级党委着重抓好总体规划制定、全面改革推进、重大政策统筹、重大工程实施、重大典型宣传等。科学发挥组织部门牵头抓总作用，政府职能部门认真落实抓人才工作主体责任，各司其职、各尽其责，形成齐抓共管的良好局面。四是坚持团结引领服务的工作方针，加强对人才的政治引领和政治吸纳，确保国家人才安全。

2.从深度融合国家发展战略的角度，建立人才新体制新机制

要推进人才发展与经济社会发展深度融合，紧紧围绕实施创新驱动发展、“一带一路”建设、打赢脱贫攻坚战等国家重大战略，同步谋化人才战略规划，大力实施各类重大人才工程项目。针对科技创新、产业发展、社会建设等需要，将人才发展嵌入经济社会发展和全面深化改革之中，加快推动以优秀人才引领创新发展的进程。

3.坚持以集聚天下英才而用之的全球视野，实施更加积极、更加开放、更加有效的政策

当前人才已经进入全球共享时代，人才的获取、使用和占有方式发生了根本性改变，智力流动将是创新人才价值体现和保值升值的主要方式。日趋激烈的国际人才竞争常态化、制度化，对我国的人才安全提出严峻挑战。GTCI管理顾问(国际)有限公司研究认为，中国在人才培养（第29位）和全球知识技能方面（第22位）表现突出，正规教育尤其出色，中国也在利用这些优势来创造创新。但在人才吸引（第76位）和保留全球优秀人才（第64位）方面，我国还处于相对较弱的地位。

4.坚持从具有国际竞争力的制度优势层面加强法治化建设

全面推进依法治国，为人才工作提供了难得的历史机遇，法治化应当成为人才事业改革发展的新路径。中央要求研究制定促进人才开发及人力资源市场、人才评价、人才安全等方面的法律法规，将人才工作由政策推动转向营造法治环境上来，更好地发挥市场配置人才资源的主导性作用。

5.坚持从优化人才生态环境的角度，全面提升人才治理能力现代化

党的十九大报告提出“以识才的慧眼、爱才的诚意、用才的胆识、容才的雅量、聚才的良方，把党内和党外、国内和国外各方面优秀人才集聚到党和人民的伟大奋斗中来”。经过近些年的纵深推进，我国的人才政策网络基本健全，关键是能否落地，这就考验着各级领导干部和人才工作者的专业素质。中央提出建立科学规范、开放包容、运行高效的人才治理体系，应该通过制度建设、加大培训等途径，提升我国的人才治理专业化水平。

6.新时代人才引领发展需要构建国家“韧性”治理体系。人才治理是一个不断适应和满足社会经济发展需求的持续储备更新有用人才的过程，通过人才动态治理，提升区位发展优势。人才治理是一个在资源危机状态下，提升国家或地区人才政策开放度和人才包容度的过程，通过柔性治理，营造多元文化的人才生态环境。人才治理是需要构建一个政府权威机制与多元主体参与机制平衡推进的过程，通过人才共享治理，实现人才开发投入的责任共同体。人才治理是一个新技术与新人才发展不确定性和不稳定性增加的无限博弈过程，人才资源的两极分化趋势，必然要求融入全球人才创新治理网络，才能赢得国际人才竞争的主动权。

（吴江：第十一、十二届全国政协委员，中国人事科学研究院原院长、研究员）