中国经济体制改革研究会会长，国家发展和改革委员会原副主任 彭森

2018年是全面贯彻党的十九大精神的开局之年，也是中国改革开放40年。过去一年国际形势风云变幻，世界正面临百年未见之大变局。从国内形势来看，在坚持稳中求进工作总基调的同时，也面临着严峻复杂的形势。2018年7月31日中央政治局会议提出，迈向新的一年，我们要头脑清醒、增强忧患意识，看到经济运行稳中有变、变中有忧，经济依然面临下行压力，投资持续下滑，消费萎靡不振，资本市场震荡下行，市场预期走弱。在思想理论战线也出现不容忽视的问题，比如民营经济的地位和作用再起风波。中央审时度势，发挥了掌舵领航的作用，精准把握宏观调控力度，主动预调、微调，加强政策协同，保持了大局稳定。所以，2018年在朝着全面建成小康的道路上迈出了重要一步。

2018年12月18日，中央召开了庆祝改革开放40周年大会，习总书记发表了重要讲话。中央经济工作会议也对当前形势做了认真研究，提出七项重要任务部署。改革开放40周年庆祝大会的突出特点是回顾历史、总结经验、面向未来、再创奇迹，而经济工作会议的主基调是分析形势、凝聚共识、把握机遇、化危为机、改革开放、创新动力。

2018年12月13日，中央政治局会议上提出了五个坚持：坚持稳中求进的主基调，坚持新的发展理念，坚持高质量的增长，坚持供给侧结构性改革，坚持深化市场化改革和扩大高水平对外开放。十八届三中全会后，以供给侧结构性改革为主线，现在把市场化改革提到和供给侧结构性改革并行的位置，这是很大的变化。在庆祝改革开放40周年大会上，总书记讲到改革要坚持问题导向和目标导向相统一，在经济工作会议上中央再次指出要深化“四梁八柱”性质的改革，再次强调五个坚持。长期以来，问题导向的改革是有共识的，40年来多数改革也是以倒逼形式进行的。无论是家庭联产承包责任制，还是国企改革、分税制改革，一直到十八届三中全会以后的供给侧结构性改革、“三去一降一补”，无一不是从问题导向来提出和安排改革任务。

同时，目标导向的改革也非常重要。在市场化改革的重大历史进程中，永远不要忘记改革的方向。20世纪90年代，我国开始按市场化的方向推进顶层设计、顶层规划，但是后来发现做好的规划在实践中被冲得一塌糊涂，最后做的都是问题导向的改革，或者是比较容易的改革，很多改革的难点、难关一直留到今天。本世纪初，提出一定要处理好问题导向改革和市场导向改革的关系。五年前在“供给侧结构性改革”的提法出来以后，又提出统筹处理好问题导向和目标导向改革的关系。按照木桶理论，我国最大的短板是体制、制度。国际竞争说到底是体制的竞争和制度的竞争，所以需要用更多的精力来研究如何建立一个更加成熟、完善、定型的社会主义市场经济体制。

回顾2018年，在发展方面，中央指挥开展了三大攻坚战，都取得了重要成效和进展。在改革方面实际上也开展了三大攻坚战，第一个攻坚战是党和国家机构改革，三中全会通过了党和国家政府机构改革方案，进展落实非常顺利，从省到市的“三定”方案都做完了，总体上进展平稳。第二个攻坚战是创建更高水平的对外开放新格局，集中任务是在“一带一路”和主动对外开放方面。第三个攻坚战是建立现代化的市场体系，这方面的工作也在有条不紊地开展。按照中央的要求，三个攻坚战还要继续做下去。

一、党和国家机构改革

行政体制改革作为党和政府机构总体改革的中心任务，还远远没有完成，核心问题是政府与市场的关系。中央经济工作会议明确提出，要切实减少政府对资源的直接配置，凡是市场能自主调节的让市场调节，凡是市场能干的让企业来干，但是政府和市场的关系问题还远没有解决。最近我到南方，也是中国改革的“试验田”进行调研，发现改革的前沿阵地上也出现了不同程度的行政回归现象。很多开发区原来是一个班子，现在又变成了四大班子，无疑增加了很多行政成本。特别是在思想方面，如何正确处理政府和市场的关系？在目前的时间节点上，更要高度关注。比如现在强调结构调整，那么结构调整要靠谁？靠市场的力量还是靠政府的力量？长期在体制内工作的同志总觉得结构调整还是要国家多做一些事，多搞一些产业政策，多搞一些引导资金。又如当前经济下行的情况下应该怎么办？是采取大水漫灌的宽松政策，还是激发市场活力和民间活力，这是对改革理念的很大考验。包括面对中美贸易战，西方国家联合起来对中国的发展进行遏制，我们需要怎么应对？是深化市场化改革、扩大高水平对外开放，还是政府出面，集中力量办大事？这是两种不同的思路。关于这个问题，总书记对十八届三中全会的《决定》做说明的时候，突出强调的问题是市场体系不够完善和政府干预过多。下一步要再一次思想解放，进一步简政放权，构建公平竞争的营商环境，全面实施企业自主登记制度，取消企业一般投资项目备案制，降低企业制度性成本，着力破除社会资本进入服务业的障碍，这是当前提升内需的重要领域。要大力破除进入服务业的行政管制，使各类资本平等进入负面清单以外的服务行业和领域，为中国经济发展提供新动力。

二、创建更高水平的对外开放新格局

在进一步推进新一轮高水平的对外开放方面，我国前一段的主要精力是推进“一带一路”。同时，按照总书记在博鳌论坛上的讲话精神，要实行高水平贸易便利化政策，大幅度放宽制造业方面的市场准入，主动扩大进口，大幅降低关税。但是面对现在愈演愈烈的国际贸易战，特别是以美国为首的一些国家出现逆全球化潮流，推行单边主义、贸易保护主义，甚至是经济霸凌主义。面对这些方面的挑战，在对外开放方面也需要进一步迈出新的步伐，包括加强国际经贸规则的对接，完善公开透明的社会法律体系，严格依法保护产权，形成法治化、国际化、便利化的营商环境和公平、开放、统一、高效的市场环境。主动向世界开放市场，加快金融业、服务业对外开放，进一步放宽外国投资者比较关注的、国内市场又缺口比较大的教育、医疗等领域的外资投资比例。

三、进一步完善现代市场体系

经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励，要素自由流动，竞争公平有序，企业优胜劣汰。

一是要建立完善的产权保护制度。加强对各类产权的司法保护，推动冤假错案甄别纠正工作，加快审理纠正有影响的产权纠纷案，以实际行动取信于民。这些方面有一些进展，但是没有重大突破，有时一个案例可能就是决定民心民望的案例。

二是要加快要素市场化的配置改革。全面实施全国统一的负面清单制度，建立要素自由流动交换的市场体系，提高市场配置效率。重点要把竞争中性原则适用于国有企业，把国企纳入竞争政策体系之中。按照国企分类改革的要求，加快对僵尸企业的清理工作。进一步推进国企改革，如改革国有资本的授权经营体制，在电力、电信、民航、军工、石化领域坚定不移地推行混合所有制改革。对于商业、物流、服务业、制造业等一般竞争性领域，预算内的投资应该全部退出，不再干预竞争性领域的公平竞争。除极少数已做强、做优、做大的国有企业，一般性的国有企业应该从一般竞争性领域逐步退出来。

三是要深化农村土地产权制度改革。通过农村土地承包权的长期化，明晰土地产权，为农民的宅基地增权赋能，逐步确定宅基地的永久使用权，不得以退出承包地作为农民进城落户的前提条件。要总结好“三块地”的经验，2015年全国人大批准进行三年试点，但是到2017年结束时并没有及时总结出经验。三年的试验期已到，国务院又报告全国人大，希望试验期限延长一年。《土地法》和《土地承包法》的某些规定在试点的33个县暂停实施，延长一年就是到2018年12月31日。这次经济工作会议提出要总结改革的试点，希望尽快通过修法，把这项改革推广到全国。

四是要完善现代化市场体系，落实公平竞争审查制度。这次经济工作会议再次强调，要强化竞争政策的基础性定位。长期以来，我国比较习惯依赖财政政策、金融政策、货币政策、产业政策等，但是在市场经济条件下，竞争政策是最根本的基础性政策。公平竞争审查制度的依据是竞争政策，保证竞争政策能够发挥作用的关键，是按照竞争中性原则建立公平竞争审查制度。2016年开始在全国实施公平竞争审查制度，对所有出台和既往的政策进行审查。调研得知，2017年的落实情况很差，包括现在很多部门和地方政府负责人不知道有公平竞争审查制度，也不知道自己需要承担的职责。2017年底，国家发改委又出台了《公平竞争审查制度实施细则》，2018年还不知道落实的具体情况。要进一步提高公平竞争审查制度的权威性和效能，将竞争中性原则普遍应用于国有企业和民营企业。重点在市场准入和退出、商品及要素自由流动、生产经营成本和方式的标准方面进行审查，解决长期以来行政性垄断、国企补贴和地方保护主义问题。这项政策坚持下去，对中国长期稳定发展，特别是对解决民营经济难以参加公平竞争的问题具有重大意义。

改革开放40年，中国在发展中解决了各种挑战和问题，而发展的第一推动力是改革。目前要做的还是立足国内，加快市场化改革和对外开放，冷静应对国际挑战，加快经济转型和新旧动能转换。

（彭森：中国经济体制改革研究会会长，国家发展和改革委员会原副主任）